II SA/Wr 764/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. J. A. sp. j. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2012 r. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w G. na rzecz skarżących kwotę 557,00 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. zatwierdzono taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2012 roku. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W § 1 uchwały postanowiono, że zatwierdza się taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określone w załączniku do uchwały. W § 2 podano, że taryfa obowiązywać będzie w okresie od 1 stycznia 2012 roku do 31 grudnia 2012 roku. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta G.. W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a w § 5 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz w lokalnej prasie. W uzasadnieniu uchwały podano, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G. sp. z o.o. w dniu 21 października 2011 r. złożyło wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla miasta G. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Wniosek zawiera sprawozdanie finansowe Spółki za 2010 r., szczegółową kalkulację cen wody i ścieków oraz stawek opłat (Tabele od A do H), wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2012-2016 oraz taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ceny i stawki opłat, określone przez przedsiębiorstwo we wniosku taryfowym, zostały skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów zaplanowanych na rok obowiązywania taryf. Stwierdzono, że taryfa przedłożona przez przedsiębiorstwo została opracowana zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w sposób uwzględniający zarówno dobro odbiorców, jak i prawidłowe funkcjonowanie spółki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną uchwałę wniósł A. J., prowadzący Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. sp.j. z siedzibą w G.. Skarżący zarzucił, że uchwała narusza przepisy prawa materialnego, a to przepis art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez podjęcie przez organ uchwały walidującej taryfę niezgodną z obowiązującymi regulacjami, w szczególności zawierającą określenie w sposób jednostronny sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, w sytuacji gdy brak jest podstaw dla szczegółowego regulowania materii o charakterze cywilnym w taryfie. Nadto podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale nieznanego ustawie sposobu rozliczenia z odbiorcami odpłatności za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, tj. od wielkości powierzchni utwardzonych, podczas gdy zgodnie z ustawą rozliczenie winno odbywać się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, w przypadku zaś ich braku - jako równowartość ilości wody pobranej lub ilości ścieków odprowadzonych określonej w umowie. Dodano również zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dach jest powierzchnią zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni. Implikacją tego jest stwierdzenie, że odprowadzane z niego wody opadowe i roztopowe zalicza się do ścieków w rozumieniu ustawy, w sytuacji gdy powyższe rozumowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest nieważna, ewentualnie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. Skarżący podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyczerpał przewidzianą drogę postępowania, polegającą na wezwaniu Rady Miejskiej w G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez organ kwestionowanej uchwały (wezwanie nie odniosło zamierzonego skutku). Następnie uzasadniając skargę podano, że w rzeczonej taryfie stwierdzono, iż dla odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G. sp. z o.o. przyjęło jednoczłonową taryfę "wyrażoną w zł za 1 m3 odprowadzonych ścieków". Jednocześnie w tabeli nr 4 odbiorcy zostali podzieleni na grupy, charakteryzujące się ponoszeniem odmiennych kosztów za odprowadzanie ścieków z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, o których stanowi przepis art. 2 ust. 8 lit. c ustawy. Nadto w tabeli nr 8 przyjęto stawki opłat za 1 m3 zrzuconych i odprowadzonych ścieków, które wynoszą od 3,2 do 5,48 zł za 1 m3 ścieków, zaś w pkt 5.9 wskazano, że rozliczenie z odbiorcą który dostarcza ścieki z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni będzie się odbywać w sposób określony w umowie: "jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz odpowiedniego dla danego rodzaju nawierzchni współczynnika spływu lub w inny sposób. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w G.". Potwierdzeniem ww. wskazań są ustalenia zawarte w tabeli nr 13. Dalej podniesiono, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 929/11) stwierdził, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Uchwała tamta miała identyczną treść jak uchwała obecnie zaskarżona, co potwierdza, iż wprowadzenie w taryfie, poza elementami obligatoryjnymi, warunków rozliczeń z odbiorcami usług jest nieuprawnione. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zatwierdzono taryfę, której pkt 5.9 stanowi, że rozliczenie z odbiorcą, który dostarcza ścieki z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni będzie się odbywać w sposób określony w umowie: "jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz odpowiedniego dla danego rodzaju nawierzchni współczynnika spływu lub w inny sposób. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w G.", co znalazło potwierdzenie w ustaleniach zawartych w tabeli nr 13. Przytoczony zapis uznać należy za sprzeczny z przepisem art. 26, art. 27 i art. 6 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem warunki rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcami winny odbywać się na podstawie wskazań wodomierza głównego, zaś w jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, wskazań urządzeń pomiarowych bądź na podstawie umowy. Prawidłowa analiza przywołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż umowa o odprowadzanie ścieków ma charakter stricte cywilnoprawny. Zważyć bowiem należy, że wprowadzenie ww. warunków rozliczeń w taryfie powodowałoby, iż byłaby to czynność jednostronna, co w powiązaniu z obowiązkiem określenia ww. kwestii w umowie - ostać się nie może. Wprowadzony zatem w pkt 5.9 oraz tabeli nr 13 warunek i sposób rozliczenia za odprowadzanie ścieków w przypadku braku stosownych urządzeń pomiarowych, stanowiący następnie podstawę rozliczeń, jest wadliwy. Tym samym wprowadzenie do taryfy ww. sposobu wyliczenia ceny za 1 m3 ścieków opadowych i roztopowych, wykraczającego poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami rozliczeń, a w konsekwencji czyni ją w tym zakresie sprzeczną z ustawą. W dalszej części skargi wskazano, że co do zasady rozliczenia odbywają się na podstawie wyników urządzeń pomiarowych. Tylko bowiem taki sposób jest reprezentatywny i oddaje precyzyjną ilość wytworzonych przez dany podmiot ścieków. W sytuacji zaś braku stosownych urządzeń, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na równi z ilością wody pobranej lub w wysokości wskazanej w umowie. Zaakcentowania wymaga, że owa kwota "wskazana w umowie" nie może być dowolna i musi znajdować uzasadnienie w stosownych przepisach. W przedmiotowej sprawie wykluczyć należy przede wszystkim możliwość posłużenia się równowartością wody pobranej, albowiem ścieki, o których mowa w art. 2 pkt 8 lic. c pochodzą z wód opadowych, a zatem nie dochodzi do ich pobrania. W związku zaś z brakiem stosownych urządzeń, pod rozwagę należy poddać jedynie ostatni ze sposób wskazanych przez ustawodawcę, budzący nadto najwięcej kontrowersji. Ustawa nie przewiduje, aby ilość odprowadzanych ścieków mogła być ustalona w jakikolwiek inny sposób niż wskazany w art. 27 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, a w szczególności nie przewiduje, by ilość ścieków mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni nieruchomości, z której mają być odprowadzane ścieki - obszar w metrach kwadratowych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ani z przepisów ustawy ani z wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz.U. Nr 127 poz. 886) nie wynika obowiązek płacenia opłat za wody opadowe i roztopowe przy zastosowaniu jako jednego z przeliczników 1 m2 powierzchni dachów. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem literatury prawniczej: "ustalanie wysokości należności na podstawie prognoz jest niedopuszczalne'' (vide: Komentarz do ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pod red. P. Bojarskiego, wyd. ABC 2011), a taki właśnie charakter mają opłaty wskazane w przesłanej skarżącemu projekcie umowy. Tymczasem takie rozwiązanie nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy, cechuje je dowolność, nieweryfikowalność, co może prowadzić do nadużyć. Nie bez znaczenia jest fakt, iż ustalając taryfy opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych należy mieć na uwadze, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej, która charakteryzuje się tym, że nie jest ekwiwalentna, to znaczy, że odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z tych usług. Oznacza to konieczność finansowania ze środków publicznych (art. 24 ust. 6 ustawy). Kolejno autor skargi zauważył, że w art. 2 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustawodawca określił pojęcie ścieków odprowadzanych do wód lub ziemi, zaliczając do nich również wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ustawa nie zawiera definicji ustawowej czy wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych", a wskazane pod lit. c wyliczenie nie ma charakteru enumeratywnego. Zdaniem skarżącego fakt zaliczania do "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni" dachów należy uznać za sprzeczny z wykładnią tak gramatyczną jak i z regułami wykładni systemowej i teleologicznej. Opierając się na wykładni językowej nie sposób przyjąć, iż dachy budynków zaliczyć można do "powierzchni zanieczyszczonej", co pozwalałoby naliczać dodatkowe opłaty za ścieki przy przyjęciu jako przelicznika powierzchni dachu. Takie rozwiązanie nie znalazło się bowiem ani w ustawie, ani w aktach wykonawczych, a braku stosownych w tym zakresie przepisów nie można zastąpić interpretacją prawa. W przedmiotowej sprawie taryfy ustalano zatem przyjmując jednostkę rozliczeniową, której nie przewiduje ustawa. Zwrócono również uwagę, że przepisy §2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków uznane zostały w orzecznictwie za sprzeczne z ustawą (uznane za niekonstytucyjne m.in. w wyroku NSA z dnia 19.08.2010 r.), nie mogą więc stanowić podstawy prawnej do zatwierdzenia spornej uchwały. W związku z wadliwie skonstruowaną delegacją powstała luka w przepisach prawa, która uniemożliwia obciążenie obywateli opłatami za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, jako że brak jest przepisów ustawowym które wskazywałyby sposób dokonywania obliczeń wysokości tych opłat. Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wskazano, że Rada Miejska w G. stoi na stanowisku, iż przedłożona skarga jest bezzasadna. Treść skargi zawiera żądanie stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona uchwała w całości nieważna lub że została wydana z naruszeniem prawa, tymczasem zawarte w skardze zastrzeżenia dotyczą tylko rozliczeń za ścieki opadowe i roztopowe. Zasady tych rozliczeń stanowią tylko jeden z wielu elementów taryfy. Zatem zakres zaskarżenia sformułowany w petitum skargi nie odpowiada rzeczywistym zarzutom, co oznacza, że jest sformułowany wadliwie i skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiono, że zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 2 jest nietrafny, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, w taryfie nie przewidziano rozliczania odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych od wielkości powierzchni zanieczyszczonych polegającego na określeniu ceny w złotych za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej, tj. metr kwadratowy. Przeciwnie, przedmiotowa taryfa znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie posługuje się ceną w złotych za metr sześcienny odprowadzonych ścieków. Co do legalności taryfy i jej treści stwierdzono, że taryfa obowiązująca w 2012 roku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 26 czerwca 2006 r. w sprawie okres taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Taryfa ta spełnia też dalsze wymogi z ust. 2 tego przepisu. Nie ma więc podstaw do tego, by twierdzić, że zawierała więcej ponad wymagane elementy. Co więcej, zamieszczając informację o dokładnym pochodzeniu informacji do określenia ilości ścieków (z IMiGW) taryfa spełnia zapisy § 4 ust. 3 rozporządzenia. Uszczegółowienie informacji o możliwy sposób rozliczenia nie jest podaniem czegoś ponad wymagane elementy. Zdaniem organu zupełnie chybione jest powołanie się na identyczność uchwał z dnia [...] r. Nr [...] oraz uchwały obecnie zaskarżonej i w związku z tym powołanie się na wyrok WSA we Wrocławiu, bowiem zakwestionowane wyrokiem zapisy budzące wątpliwości, w obu dokumentach są różnej treści. Skoro zapisy dotyczące rozliczeń z odbiorcami w obu taryfach są odmienne, nie można mówić o tym, że są identyczne. Ustalenie ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych wskazane w taryfie obowiązującej w 2012 r. (zatwierdzonej skarżoną uchwałą) jest zgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rozwiązanie przyjęte w pkt 5.9. przedmiotowej taryfy są zgodne z art. 27 ustawy. Ilość, jaka jest umieszczona w umowie, jest pochodną wielkości i rodzaju zanieczyszczonej nawierzchni utwardzonej, jaką posiada właściciel nieruchomości. Taryfa wskazuje wprost jedną z możliwości sposobu obliczania ilości ścieków opadowych i roztopowych, w przypadku braku urządzenia pomiarowego, który jest powszechnie akceptowany w literaturze fachowej i branżowej z zakresu odprowadzania ścieków. Ponadto expressis verbis dopuszcza inne sposoby, przy czym każdorazowo określenie sposobu ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych nastąpi w umowie. Następnie podkreślono, że organ wykonawczy gminy dokonał sprawdzenia taryf i planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych pod względem zgodności z przepisami prawa i zweryfikował koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Nie wskazano nieprawidłowości, więc nie było podstaw do odmówienia zatwierdzenia taryf. Kwestionowana taryfa, identyfikując i obciążając za korzystanie z usług odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych odbiorców z nich korzystających, zmierza do respektowania zasady, by każdy z odbiorców płacił za usługi i zakres, z jakich korzysta. Takim zapisom taryfy przyświeca zasada unikania subsydiowania skrośnego dzięki temu, że każdy kto odprowadza ścieki deszczowe za to płaci, a nie tylko ci, którzy zrzucają ścieki sanitarne. Podobnie za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 27 ust. 4 i 5 ustawy. W zaskarżonej taryfie jako zasadę przewidziano rozliczenie ilości ścieków opadowych i roztopowych na podstawie urządzeń pomiarowych, tzw. ściekomierzy. Natomiast w przypadku jego braku przewidziano sposoby ustalenia ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych, przy czym ostateczny wybór tego sposobu następuje w drodze umowy. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby sposób rozliczenia wskazany w taryfie miał charakter prognozy, skoro przez prognozowanie rozumie się naukową metodę przewidywania tego, w jaki sposób będą kształtowały się w przyszłe procesy lub zdarzenia. Zawarty w taryfie sposób ustalenia ilości ścieków opiera się na danych historycznych uzyskanych od instytucji profesjonalnie zajmującej się pomiarem wielkości opadów, tj. IMiGW we Wrocławiu, który posiada stację pomiarową w G.. W związku z powyższym bezzasadnym jest zarzut dowolności i nieweryfikowalności stosowanego sposobu rozliczeń. Kolejno uznano, że na nieporozumieniu polega stwierdzenie, że z art. 24 ust. 6 wynika konieczność finansowania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ze środków publicznych. Wskazany przepis daje radzie miejskiej możliwość podjęcia uchwały o dopłacie jednej lub wybranym grupom taryfowym. Z drugiej strony zapisy ustawy wręcz nakazują przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu takie prowadzenie działalności, które pokryje koszty prowadzonej działalności, finansowanie nowych inwestycji oraz osiąganie zysku. Nie wydaje się trafnym nazwanie usługi odbioru ścieków działalnością nieekwiwalentną. Odbiorca wiedząc z jakiej usługi korzysta i w jakim zakresie, na podstawie dostępnych powszechnie informacji, może określić cenę usługi i kontrolować wartość finalną, jaką będzie zobowiązany zapłacić. Zdaniem organu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt. 8 lit. c ustawy poprzez przyjęcie jakoby zaskarżona taryfa zaliczała do "powierzchni zanieczyszczeń o trwałej nawierzchni" dachy. Zaskarżona taryfa ani razu nie posługuje się pojęciem dachu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 stycznia 2013 r. sąd postanowił dopuścić dowód z akt WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 929/11 na okoliczność treści uchwały Rady Miejskiej w G. dotyczącej taryf na rok 2011. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i stanowisko w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W myśl z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej u.z.z.w.z.o.ś.(Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawne mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a następnie przez radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich podnoszenia (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.z.o..s,). Zgodnie z art. 24 ust. 5 powołanej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Gdyby rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonała ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej do zatwierdzenia taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy u.z.z.w.z.o..s. normujące nie tylko materię ustalania taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie, czy też akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Definicja legalna taryfy zawarta została w art. 2 pkt 12 z.z.w.o.ś. według którego jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z przepisu § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika, że cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową..., a w pkt 11, że pod pojęciem stawki opłaty abonamentowej rozumieć należy wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Ostatnim niedoprecyzowanym elementem ustawowej definicji taryfy jest pojęcie "warunków ich stosowania". Tożsamym pojęciem prawodawca posłużył się w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Odpowiedzi na pytanie co przedsiębiorstwo wodociągowe powinno zawrzeć w tych warunkach szukać należy w § 4 ust. 2, a chodzi tu o zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W przywołanym przepisie w ust. 1 określono również konieczny zakres taryf, wymieniając sześć elementów: 1/rodzaj prowadzonej działalności; 2/rodzaj i strukturę taryfy; 3/ taryfowe grupy odbiorców; 4/rodzaje i wysokości cen i stawek opłat; 5/warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe; 6/ warunki stosowania cen i stawek opłat. Taryfa zatwierdzona kwestionowaną uchwałą zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy – w tym również warunki rozliczeń, które budzą słuszne zastrzeżenia skarżących. Należy mieć bowiem na uwadze, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć wskazane już wcześniej przepisy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Zdaniem Sądu te podstawowe kryteria nie zostały w należyty sposób zastosowane przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Określając w analizowanych taryfach w rozdziale 5 warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe w pkt 5.9 zapisano, że "Rozliczenie z odbiorcą, który dostarcza ścieki z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni następuje na podstawie ilości ustalonej w oparciu o wskazania urządzenia pomiarowego. W przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ścieków opadowych i roztopowych będzie ustalona w sposób określony w umowie, tj. jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów(średnia z 10 lat) oraz odpowiednio dla danego rodzaju nawierzchni współczynnika spływu lub w inny sposób. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w G.." Przytoczony zapis – zdanie drugie – należy uznać za sprzeczny z art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wprawdzie w myśl art. 3 ust 1 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, jednakże art. 6 ust. 1 stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6). Analiza przedstawionych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. Za wadliwe – w kontekście omówionych regulacji prawnych – należy zatem, uznać wprowadzony w rozdziale 5 pkt 5.9 oraz w tabeli 13 kolumna 3, taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, warunek i sposób rozliczenia za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego polegający na ustaleniu jak w takiej sytuacji ustalać ilość ścieków opadowych i roztopowych, przyjmowana następnie jako podstawę dla rozliczeń. Ustawodawca jako wiążącą dla rozliczeń przyjął bowiem zasadę, że w braku urządzenia pomiarowego ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Ustawodawca nie dokonał w tym względzie żadnego rozróżnienia na ścieki bytowe, odzwierzęce czy też pochodzące z powierzchni o trwałej nawierzchni. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 z.z.w.o.ś. to właśnie umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zawierać ma m. in. postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (art. 6 ust. 3 pkt 2). Tym samym wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za m3 ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów z 10 lat oraz odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu luib w inny sposób określony w umowie , przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne wadliwie zamieściło tam zapisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Skoro bowiem ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych, dla analizowanego przypadku, ustalenie ilości odprowadzanych ścieków (co potwierdził też w art. 6 wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią obligatoryjny element umowy) to ustalenie w taryfie - w sposób jednostronny - sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, czyni ją w tym względzie sprzeczną z ustawą. Zauważyć przy tym należy, że skoro w określonych sytuacjach wprowadzono system umownego określenia ilości odprowadzanych ścieków, to brak było podstaw dla szczegółowego regulowania tej materii w taryfach, które zatwierdza rada gminy. Zawarte w nich postanowienia są bowiem wiążące dla przedsiębiorstwa i odbiorców usług, co w praktyce wprowadzałoby pewien wzorzec umowny, a w konsekwencji wykraczało poza sferę przedmiotową taryfy. Kwestie te – inaczej ustalone niż w ustawie – nie mogły być wprowadzone do taryfy. Wprawdzie w § 4 ust. 1 rozporządzenia odnotowano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego co ustawodawca odesłał do umowy. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych. W przeciwnym wypadku należałoby postawić tezę o jego sprzeczności z postanowieniami ustawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawodawca przekazał kompetencję dla ustalenia warunków rozliczeń odpowiedniemu ministrowi, który określił je w przywołanym już wyżej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2006 r. w § 16-18. Brak zatem podstaw do wprowadzenia odmiennych ustaleń w taryfach. Co prawda w § 2 pkt 10 oraz w § 5 pkt 4 rozporządzenia pojawiają się zapisy, które wprost wskazują, że cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych uzależniona jest od powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni oraz, że taryfa winna zawierać ową cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej i trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, to jednak podzielić w tym miejscu należy zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 916/09, LEX 645033), ocenę (której prawidłowość potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 893/10, LEX 746923) o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 rozporządzenia wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji określonej w art. 23 z.z.w.o.ś. (por. szczegółowe wywody w uzasadnieniu przywołanych orzeczeń). Przenosząc omówione już nadzorczo – kontrolne kompetencje rady gminy określone w art. 24 ust. 5 z.z.w.o.ś. na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ ten zaskarżoną uchwałą sam dopuścił się naruszenia prawa walidując taryfę niezgodną z obowiązującymi regulacjami tj. art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 z.z.w.o.ś.. W tym zakresie skargę należało uznać za uzasadnioną. Natomiast, co do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 lit. c z.w.z.o.ś. stwierdzić trzeba, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Jak zasadnie wskazuje organ – zarówno sama uchwała jak i zatwierdzona nią taryfa w żadnym momencie nie wspominają o przyjęciu jako przelicznika powierzchni dachów. Zarzut naruszenia wskazanej regulacji należy zatem uznać za niezasadny. Pozostaje się wreszcie odnieść się do podniesionego przez organ gminy zakresu zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi na skargę sugeruj się, że skoro strona skarżąca kwestionuje jedynie dwa elementy taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, to niezasadnym jest domaganie się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W kontekście omówionych już uprawnień – rada gminy może bądź to zatwierdzić taryfę, bądź też w określonych przypadkach odmówić jej zatwierdzenia. Rada – a tym bardziej Sąd - nie ma więc kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może jej modyfikować, zatwierdzić w części etc. Walidacyjny charakter uchwały oznacza również, że naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy przy zatwierdzaniu uchwały – powoduje konieczność jej wyeliminowania w całości (bądź też stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa). Wskazać bowiem należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Ma to istotne znaczenie dla skutków kontroli tego typu uchwały w trybie nadzoru, bądź też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd wydał takie właśnie orzeczenie, kierując się dyspozycją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i aprobując prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchwała zatwierdzająca taryfy nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. np. NSA w wyroku z dnia z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, LEX 1012438). Kontrolowaną uchwałę organ stanowiący gminy podjął na sesji w dniu 5 grudnia 2011 r. Bezsprzecznie do dnia dzisiejszego upłynął już ponad rok, co skutkuje zmianą sankcji na stwierdzenie że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punktach II i III znajduje umocowanie w treści odpowiednio art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.