I OSK 1856/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2284/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] SA w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Dyrektor Zarządu i Katastru Miejskiego [...] w P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości o pow. 16025 m2, położonej w P.przy ul. [...], z warunkiem ustanowienia służebności drogowej do części wydzielanych działek. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że powstała w wyniku podziału działka nr [...] jest przeznaczona pod wewnętrzną drogę osiedlową oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców. Prezydent Miasta Poznania, decyzją z dnia [...] marca 2000 r., odmówił ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego [...] Sp. z. o.o. w P. odszkodowania za działkę nr [...]. Ww. decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r. Z kolei wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1682/00, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z. o.o. w P. na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. spółka [...] SA wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2000 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2000 r. Po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] SA o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Minister wskazał, że sprawa odmowy ustalenia odszkodowania była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2001 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, że kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem wobec związania tym wyrokiem ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. decyzji już wcześniej kontrolowanej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także wzruszenia wyroku pierwotnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] SA, zarzucając jej: 1/ naruszenie art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli przed 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję; 2/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania orzekał Prezydent Miasta Poznania, podczas gdy Miasto Poznań reprezentowane przez Prezydenta Miasta przejęło własność działek, za które należy się odszkodowanie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła kwestie związane z wyłączeniem w trybie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. prezydenta miasta od prowadzenia spraw, w których jako organ orzeka on o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące własność gminy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca spółka, były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Poznaniu, wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., II SA/Po 1682/00, oddalił skargę uznając, że przedmiotowe decyzje nie naruszają prawa. W dacie wydania powołanego wyroku postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym regulowały przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zakres sprawowanej przez Sąd kontroli decyzji wyznaczał wówczas art. 22, stosownie do którego decyzja podlegała uchyleniu, jeżeli sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2), bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3.). W myśl zaś art. 22 ust. 3 Sąd stwierdzał nieważność decyzji, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Kognicja Sądu obejmowała zatem ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, Sąd badał zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 22 ust. 3), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 22 ust. 2). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydawał wyrok oddalający skargę (art. 27 ust. 1 ustawy o NSA). Stosownie natomiast do treści art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta nie wiąże jedynie w sytuacji, gdy miała miejsce zmian stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Za zamianę stanu faktycznego Sąd I instancji nie uznał przy tym wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Wyrok ten bowiem dotyczył zagadnienia dostępu do drogi publicznej w kontekście ograniczenia możliwości efektywnego czerpania korzyści z prawa własności, nie zaś kwestii ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem bez wzruszenia wyroku NSA z dnia 16 października 2001 r. nie ma obecnie możliwości prawnych stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Prowadziłoby to bowiem do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] SA. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zamknięciu stronie możliwości kontroli instancyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r.; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - poprzez bezzasadne uznanie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r. ma charakter wiążący, podczas gdy w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, - poprzez błędną ocenę charakteru wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r,. polegającą na uznaniu, że nie dotyczy on kwestii ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy wyrok ten jednoznacznie wskazuje, że wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana m.in. w niniejszej sprawie jest niezgodna z zasadą ochrony prawa własności wyrażoną w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. uzasadnia wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2000 r., podczas gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem Prezydent Miasta Poznania orzekał w sprawie, w której podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że odmowa przejęcia przez gminę działek gruntu przeznaczonych pod publicznie dostępne drogi stanowi bezprawne naruszenie prawa własności. Nie sposób zatem uznać, że treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie stanowi istotnej zmiany stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wyrok ten jednoznacznie przesądza, że interpretacja art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowana w niniejszej sprawie jest błędna i w sposób rażący narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tym samym stanowi on w niniejszej sprawie niewątpliwie nową okoliczność o istotnym charakterze. Uczestnik postępowania, Miasto Poznań, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2000 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r. Obie te decyzje poddane zostały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1682/00, uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że sporna nieruchomość nie przeszła po podziale na własność Miasta Poznań, a co za tym idzie – brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty stronie odszkodowania. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest już stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., VII SA/Wa 722/08). Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Poznaniu z dnia 16 października 2001 r., II SA/Po 1682/00, oddalającym skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2000 r., niedopuszczalne byłoby prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza bowiem, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Skoro zaś, stosownie do obowiązującego w dniu wydania wyroku z 2001 r. art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), sąd nie był związany granicami skargi, to w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r., zakończonym wyrokiem oddalającym skargę, z urzędu powinien ustalić, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Zaznaczyć trzeba, że żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Przyjąć zatem należy, że wyrokiem z dnia 16 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, nie stwierdziwszy zaistnienia żadnej z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Nie ma zatem obecnie możliwości stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2000 r. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem zapaść w tym postępowaniu decyzja inna, niż wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., I OSK 468/07). Oceny takiej nie mógł zmienić fakt wydania w dniu 6 listopada 2007 r. wyroku przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W wyroku tym, w sprawie ze skargi udziałowców spółki będącej stroną w niniejszym postępowaniu, Trybunał uznał, w odniesieniu do działki nr [...], że doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących i przyznał im z tego tytułu stosowne zadośćuczynienie. Podstawą orzeczenia było stwierdzenie przez Trybunał naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zmianami i uzupełnieniami). Tym niemniej wyrok ten nie może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy w sposób oczekiwany przez skarżącą spółkę. Należy bowiem podnieść, że wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wywołują bezpośrednie skutki jedynie na płaszczyźnie prawa międzynarodowego i nie rzutują ani na rozstrzygnięcia sądów krajowych ani też rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Kontrola dokonywana przez EPTCz ze swej istoty nie odnosi się do oceny wewnętrznego porządku prawnego państwa, które dopuściło się naruszenia, lecz dotyczy faktu jednostkowego naruszenia praw człowieka wobec konkretnej osoby. Orzeczenie nie dotyczy zatem kontroli i oceny przepisów czy norm składających się na porządek prawny. Obejmuje natomiast badanie faktu naruszenia praw i wolności człowieka, a wiec praw podmiotowych (wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 20 listopada 2007 r., SK 57/05, OTK-A 2007/10/125). Oznacza to, że z dokonanej w wyroku ETPC oceny może wynikać, że system prawny państwa-strony zawiera normy, których stosowanie przez sąd (w niniejszej sprawie przez NSA OZ w Poznaniu w wyroku z dnia 16 października 2001 r.) doprowadziło do naruszenia praw podmiotowych w konkretnej sprawie. Nie oznacza to jednak automatycznie niezgodności orzeczenia sądu z Konwencją. Konwencja nie nakłada na jej strony obowiązku umożliwienia ponownego orzekania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej, jeśli okaże się, że orzeczenie zapadło z jej naruszeniem. Zatem pomimo, że niekiedy źródłem naruszenia praw człowieka będzie interpretacja przyjęta przez sąd krajowy, to wyrok ETPC nie wywiera bezpośredniego skutku w postaci wzruszenia prawomocności orzeczenia sądu – wskazanego przez skarżącego jako naruszające prawa podmiotowe. Wyroki ETPC zatem nie wywołują bezpośredniego – kasatoryjnego skutku i nie prowadzą do uchylenia lub stwierdzenia nieważności orzeczeń krajowych (M. Ziółkowski, Wyrok ETPCz jako orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, Europejski Przegląd Sądowy Nr 8 z 2010 r., s. 5-6). Trybunał nie kontroluje orzeczeń sądów krajowych pod względem ich zgodności z Konwencją, lecz orzeka, czy zachowanie państwa, ujęte w ramy stanu faktycznego zaprezentowanego w skardze, mieści się w ramach jego zobowiązań wynikających z Konwencji, czy też nie. Wyrok ETPC, stwierdzający naruszenie Konwencji, nie ma wpływu na prawomocność krajowego orzeczenia sądowego (P. Grzegorczyk, Skutki wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w krajowym porządku prawnym, Przegląd Sądowy Nr 6 z 2006 r., s. 27). Nie jest też tak, że przesłanką przyznania zadośćuczynienia przez ETPCz jest przesądzenie o niezgodności z prawem orzeczeń wydawanych przez państwo. Sprawą zupełnie wewnętrzną państwa-strony jest wyciągnięcie wniosków z orzeczenia Trybunału, tj. rozważenie np. konieczności przedsięwzięcia środków prowadzących do ewentualnego uzdrowienia stanu prawnego. Z dokonanej przez Trybunał oceny może wynikać, że system prawny państwa zawiera normy, których stosowanie doprowadziło do naruszenia praw człowieka w konkretnej sprawie, ale wcale nie przesądza to o wadliwości podejmowanych rozstrzygnięć. Tym samym fakt wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. nie mógł stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznanej już prawomocnie przez Naczelny Sąd Administracyjny za zgodną z prawem. Ponadto podkreślenia wymaga, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd miał za zadanie ocenić legalność działania organów prowadzących postępowanie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem rozważań organów i Sądu I instancji nie były zatem przesłanki wznowienia postępowania. Skoro obu tych postępowań nadzwyczajnych – w sprawie wznowienia postępowania i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – nie można w żadnych okolicznościach łączyć, a organ związany był niebudzącym wątpliwości co do treści wnioskiem strony z dnia [...] stycznia 2008 r o stwierdzenie nieważności decyzji z 2000 r., to poza obszarem zainteresowania Sądu muszą znaleźć się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty odnośnie do podstaw wznowienia postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. A do tego zmierzał wprost zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ta sama sytuacja dotyczy zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie samo sformułowanie zarzutu wskazuje na naruszenie przepisów o właściwości (co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji), lecz okoliczność wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu – co przecież zarzucał autor skargi kasacyjnej - jest podstawą wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Na marginesie niniejszych rozważań Sąd chciałby tylko zauważyć, że decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania wydał w 2000 r. prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a więc w tej konkretnej sprawie działał jako starosta, a nie jako organ gminy. Ponadto własność działki nr [...] nie przeszła na własność gminy. Trudno zatem formułować nawet poglądy o jakiejkolwiek wspólnocie interesów organu wydającego decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania i jednocześnie właściciela gruntu. Nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP odnośnie do dwuinstancyjności postępowania sądowego. Do naruszenia tych przepisów doszło, w ocenie autora skargi kasacyjnej, poprzez niemożność zaskarżenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r. Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że właśnie korzystając z konstytucyjnych uprawnień autor skargi kasacyjnej zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu I instancji. To właśnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. podlega ocenie Sądu wyższej instancji w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a nie prawomocny wyrok NSA z dnia 16 października 2001 r. Już choćby z tego powodu ów zarzut należało uznać za bezzasadny. Po wtóre, zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego, wyrażona w art. 176 ust. 1 Konstytucji, pozostaje w ścisłym związku z art. 78 ustawy zasadniczej, który to przepis musi zostać uwzględniony przy ustalaniu znaczenia pierwszego z wymienionych unormowań. Przepis art. 78 stanowi zaś, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale jednocześnie zastrzega, że ustawodawca może określić wyjątki od tej zasady oraz trybu zaskarżania. Zatem nawet w tym przypadku ustawa może przewidywać wyjątki w postaci niezaskarżalności rozstrzygnięć organów pierwszej instancji (por. postanowienie SN z dnia 2 lutego 2012 r., III SO 21/11). W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja miała miejsce. W myśl art. 57 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej w dacie wydania wyroku z dnia 16 października 2001 r., orzeczenia Sądu są prawomocne, z wyjątkiem orzeczeń, od których wniesiono sprzeciw na podstawie art. 39 ust. 2 i art. 47 ust. 3. Nie było zatem wówczas możliwości zaskarżenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego do sądu wyższej instancji. Sytuację taką sankcjonowała również Konstytucja, która w art. 236 ust. 2 przewidywała, że ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem niemożność zaskarżenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r. nie mogła i nie może być traktowana obecnie jako naruszająca wskazane w skardze kasacyjnej przepisy konstytucyjne. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.