II OSK 1679/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 55/13 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej pr.bud.) odmówił [...] w Ł. udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw i auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem wraz z infrastrukturą terenową na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. M. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadzona kontrola obowiązkowa, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 pr.bud., wykazała niezgodność obiektu budowlanego z: projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1) oraz z projektem technicznym w kwestii: zgodności wykonania widocznych elementów konstrukcyjnych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b/), zgodności wykonania urządzeń budowlanych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d/), zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających używanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e/), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f/). Organ dodał, że dołączone rysunki z naniesionymi zmianami, sporządzone przez projektanta oraz kierownika budowy, nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu obiektu, jaki został stwierdzony w czasie obowiązkowej kontroli, gdyż nie ujawniono na nich zmian dotyczących projektu zagospodarowania działki, a co za tym idzie, zmian tych nie uzgodniono z projektantem i nie uzyskano stosownych uzgodnień i opinii rzeczoznawców. W związku z tym organ uznał, że inwestor wykonał obiekt budowlany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dokonując w trakcie budowy istotnych odstępstw i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji R. O. zarzucił naruszenie art. 8 i 10 k.p.a. oraz art. 51 i 59c ust. 1 pr.bud. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku wydał decyzję bez uprzedniego powiadomienia go o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami i możliwości złożenia wniosków i żądań przez inwestora. Wskazał, że nie został uprzednio wezwany do przedłożenia dokumentów. Decyzją z dnia [...] r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 i art. 83 ust. 2 pr.bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku. Powołując się na art. 57 pr.bud. organ wskazał, że ze względu na to, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor nie dołączył wszystkich wymaganych dokumentów, organ I instancji wezwał go do skompletowania wniosku. W dniu [...] r. inwestor uzupełnił wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji uznał jednak, że dokumenty przedłożone przez inwestora są nadal niekompletne, tzn. rysunki zamienne obejmują rysunek budynku, nie odnoszą się natomiast do rysunków zamiennych projektu zagospodarowania terenu, przebiegu kanalizacji deszczowej, zmiany nawierzchni, zmiany terenów zieleni, zmian umiejscowienia urządzeń separatora, zmian wielkości oczka wodnego, zmian miejsca pylonu. Brak jest też oddzielenia pożarowego. Również złożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza zawiera mapę wysokościową niespełniającą wymagań określonych w art. 43 pr.bud. Zdaniem organu powyższe braki formalne uzasadniają odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o dokumenty złożone przez inwestora a jedynym dokumentem stworzonym przez organ jest protokół z kontroli, w której R. O. uczestniczył. Organ zaznaczył też, że w piśmie z dnia [...] r. odwołujący zobowiązał się do wykonania i przedłożenia organowi odwoławczemu do dnia 10 listopada 2012 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej uwzględniającej nieprawidłowości wskazane inwestorowi podczas spotkania z dnia [...] r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. O. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo posiadania wiedzy, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustalił to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ nie zweryfikował też wizją lokalną twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji. Podkreślił, że złożył wniosek o odroczenie wydania decyzji do czasu przesłania aktualnej, poprawionej przez geodetę mapy. Dnia 14 listopada 2012 r. prawidłowa mapa został wysłana do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodał, że z jego wyjaśnień popartych inwentaryzacją geodezyjną wynika, że roboty budowlane w zakresie zgłoszonym do odbioru są wykonane zgodnie z projektem technicznym i pozwoleniem na budowę. Poza tym wbrew art. 10 k.p.a. skarżący nie został zapoznany z dokumentami znajdującymi się aktach sprawy, które wpłynęły po złożeniu odwołania przez skarżącego, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podstawą wydania decyzji odmownej były stwierdzone braki formalne dokumentacji złożonej przez inwestora. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 55/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd uznał, że w powyższej sprawie wymaga rozważenia, czy przesłanki, na których oparł swoją decyzję organ II instancji były wystarczające do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie naruszały art. 57 pr.bud. Sąd powołał się na fakt, że w dniu 13 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania o wskazane dokumenty. W dniu 22 sierpnia 2012 r. R. O. uzupełnił swój wniosek. W postępowaniu odwoławczym Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za podstawę rozstrzygnięcia przyjął fakt, że inwestor w dalszym ciągu nie przedłożył kompletu dokumentów, pomimo wezwania go do ich uzupełnienia. Sąd podzielił argumentację organu uznając, że nieuzupełnione dokumenty mają istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a ich żądanie ma uzasadnienie w art. 57 pr.bud. Prawidłowo zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ich brak jest wystarczającą podstawą do odmownego załatwienia wniosku inwestora. Słuszne też było stanowisko organu II instancji, że na tym etapie sprawy nie mają znaczenia ustalenia kontroli obowiązkowej, gdyż nieuzupełnione przez inwestora braki formalne nie pozwalają organowi na merytoryczną ocenę dokumentów. Istotną okolicznością w sprawie było to, że w dniu [...] r. odbyło się spotkanie w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na którym R. O. poinformowany został o błędach w złożonych przez niego załącznikach do wniosku. Jak sam przyznał w piśmie z dnia [...] r. na tym spotkaniu zobowiązał się do przedłożenia organowi prawidłowej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej do dnia 10 listopada 2012 r. Ostatecznie mapa ta została złożona w dniu 15 listopada 2012 r. a więc w dniu wydania decyzji (jak wynika z oświadczenia organu, po jej wydaniu). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 57 ust. 4 pr.bud. Sąd podkreślił, że artykuł ten przewiduje dla inwestora obowiązek polegający na tym, iż w razie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami dostrzeżonymi przez organ przyjmujący zawiadomienie, inwestor jest obowiązany uzupełnić określone dokumenty. Wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków. Wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia bądź jego niewykonanie nie uzasadnia uznania, by organ miał obowiązek ponownego zobowiązywania strony do uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji takiej organ może orzekać na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału. Za takim rozwiązaniem przemawia treść ustawy – Prawo budowlane, charakter postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz fakt, że takie rozwiązanie nie wywołuje w istocie negatywnych skutków dla strony, gdyż może ona po skompletowaniu prawidłowych dokumentów ponownie złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd podkreślił, że naruszenie to daje podstawy dla uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący, jak sam podkreślił, był cały czas w kontakcie z organem, składał pisma, brał udział w spotkaniu, które odbyło się w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r., co uprawnia do wniosku, że skarżący brał udział w każdym stadium postępowania. Okoliczność, że decyzja została wydana przed złożeniem przez R. O. żądanych dokumentów nie świadczy o ograniczeniu jego praw w postępowaniu, gdyż dokumenty zostały złożone po terminie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2013 r. wniósł R. O. zarzucając wyrokowi: – naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, o czym stanowi art. 172 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem uznania przez Sąd, że w prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu na skutek wniesienia przez R. O. odwołania od decyzji z dnia [...] r. wydanej z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku, w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw i auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem wraz z infrastrukturą terenową na działce nr geod. [...] przy ul. M. [...] w G. zwieńczonym wydaną dnia [...] r. decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji organ prowadzący postępowanie naruszył ciążący na nim obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o czym stanowi art. 10 § 1 k.p.a. przez co skarżący został pozbawiony możliwości złożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. Na skutek powyższego wydania decyzja nie była zgodna z żądaniem sformułowanym przez skarżącego, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd, iż w prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu na skutek wniesienia przez R. O. odwołania od decyzji z dnia [...] r. wydanej z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku, w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw i auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem wraz z infrastrukturą terenową na działce nr geod. [...] przy ul. M. [...] w G. zwieńczonym wydaną dnia [...] r. decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji organ prowadzący postępowanie nie naruszył spoczywającego na nim obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, poprzez wydanie dnia [...] r. decyzji administracyjnej nie uwzględniając tej okoliczności, że skarżący informował organ o tym, że dostarczy osobiście mapę geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej do siedziby organu, co miałoby wpływ na rozstrzygnięcie organu, gdyż decyzja wydana z uwzględnieniem dokumentacji, która miała być dostarczona przez skarżącego pozwoliłaby na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego, 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na braku kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku skutkujące oddaleniem skargi podlegającej uwzględnieniu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji doprowadziło również do zaniechania kontroli w zakresie gromadzenia i właściwej oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem uchylenia decyzji, która została wydana w warunkach istotnego naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu wadliwego stanu faktycznego w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W dniu 13 lutego 2015 r. na rozprawie złożono pismo Starostwa Powiatowego w Giżycku z dnia [...] r., w którym stwierdza się, że przedłożona mapa – wysokościowa z inwentaryzacją powykonawczą, została wykonana zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi, dotyczącymi geodezji i kartografii oraz warunkami technicznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej omawia się wyłącznie z powołaniem orzecznictwa i literatury prawniczej w art. 10 k.p.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej w tej sprawie został przez organy nadzoru budowlanego naruszony. Do zarzutu naruszenia powyższego przepisu odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy oraz Sąd w zaskarżonym wyroku, wykazując brak podstaw faktycznych dających podstawę do uznania słuszności tego zarzutu. Poza tym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być skuteczny tylko wtedy gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66, wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157, wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, Lex nr 786594). Jednym z podstawowych wymogów skargi kasacyjnej zgodnie z art. 176 p.p.s.a. jest "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie", czego w tym przypadku zabrakło, bowiem samo wskazanie naruszonych przepisów bez uzasadnienia, nie jest wystarczające. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest wymogiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Natomiast brak uzasadnienia zarzutów w skardze kasacyjnej, uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie może samodzielnie wkraczać w rolę autora skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy się odnieść nie tylko do stanowiska przyjętego przez organy ale również przedstawić swój własny pogląd w stosunku do zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z: 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55, 19 stycznia 2005 r., GSK 1335/04, LexPolonica nr 2404648). Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sformułowane, oprócz braku ich uzasadnienia, są próbą ucieczki od faktycznych przyczyn odmówienia udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, które zostały szczegółowo wymienione w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, o czym milczy się w skardze kasacyjnej. Występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany spełnić szereg wymagań formalnych i merytorycznych oraz przedstawić kreślone dokumenty (art. 57, 59, 59a pr.bud.). W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych akt, skarżący przez całe postępowanie administracyjnej uzupełniał wymagane dokumenty, jednak z dostarczeniem prawidłowej mapy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie zdążył. Trudno mieć o to pretensje do organu odwoławczego, że nie czekał z wydaniem decyzji, gdyż komplet wymaganych dokumentów powinien być złożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ odwoławczy ocenia decyzję organu pierwszej instancji na datę jej wydania. Natomiast sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt zgodnie z zasadą tempu regit actum, tym samym pismo Starostwa Powiatowego w Giżycku z dnia [...] r. przedstawione NSA w dniu 13 lutego 2015 r., nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. odpowiada prawu. W związku z powyższym należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a.