I OSK 1607/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2236/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i utraty prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2236/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i utraty prawa do zasiłku oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 kwietnia 2012 r. M. B. została zarejestrowana w Miejskim Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] orzekł o uznaniu M. B. za osobę bezrobotną od dnia 16 kwietnia 2012 r. i o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 24 kwietnia 2012 r. na okres 6 miesięcy. Bezrobotnej został wyznaczony termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy w P. na dzień 21 sierpnia 2012 r. W wyznaczonym dniu M. B. nie stawiła się w Urzędzie i w terminie 7 dni nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa dlatego Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., orzekł o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej od dnia 21 sierpnia 2012 r. na okres 120 dni oraz o utracie z tym dniem prawa do zasiłku na okres 120 dni. Od powyższej decyzji M. B. wniosła odwołanie do Wojewody [...], dołączając jednocześnie kartę wypisu ze szpitala jej matki Z. B., potwierdzającą jej pobyt w szpitalu w dniach od 20 sierpnia 2012 r. do dnia 25 sierpnia 2012 r. W odwołaniu skarżąca podała, że w wyznaczonym przez Urząd zatrudnienia terminie nie pojawiła się z powodów zdrowotnych jej matki, która obecnie leczy się w szpitalu onkologicznym w Warszawie i dowozi ją do tego szpitala oraz opiekuje się nią po przebytej operacji. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że M. B. o przyczynie niestawiennictwa poinformowała dopiero w złożonym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P., wskazując na opiekę nad chorą matką. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy. Wskazał też, że sprawowanie opieki nad chorą osobą, o ile jest członkiem rodziny, może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, jednakże niezbędne jest udokumentowanie przez bezrobotnego tego faktu przez przedłożenie w urzędzie pracy odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA. M. B. była o tym obowiązku pouczona, co potwierdziła własnoręcznym podpisem, jednakże na okoliczność opieki nad matką wymaganego zaświadczenia lekarskiego nie przedłożyła, a to oznacza, że prawidłowo nie uznał za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Od powyższej decyzji M. B. złożyła skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść przepisów art. 33 ust. 4 pkt 4 i pkt 3 lit. a oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) Sąd wskazał, że w przeciwieństwie do art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 nie odsyła już do przepisów odrębnych, ale stanowi wyczerpującą regulację. Sąd podał, że bezrobotny jest zobowiązany wykazać, że przyczyna nieobecności w wyznaczonym terminie jest uzasadniona, a nadto musi tego dokonać w ciągu 7 dni. Przy czym usprawiedliwienie nieobecności nie wymaga konkretnego dowodu np. zaświadczenia ZUS ZLA, może on tego dokonać w dowolny sposób, a rolą organu jest ocena wskazanych przez stronę dowodów. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1780/10, że w przypadku, gdy przyczyną absencji w wyznaczonym terminie był stan zdrowia bezrobotnego (bez prawa do zasiłku) uniemożliwiający mu w danym dniu stawienie się w urzędzie pracy, to stosowne zaświadczenie lekarskie nie musi być wystawione na druku ZUS ZLA. Niewątpliwie ze złożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego, z dnia 29 sierpnia 2012 r., wynika, że matka skarżącej przebywała w dniach od 20 do 25 sierpnia 2012 r. na oddziale szpitalnym Szpitala w P.. I tę okoliczność wskazała skarżąca jako powód swojej nieobecności w dniu 21 sierpnia 2012 r. w urzędzie pracy. Ponadto organ w uzasadnieniu swojej decyzji, odnosząc się do faktu niestawiennictwa skarżącej w urzędzie pracy w oznaczonym dniu, sam przyznał, że taka okoliczność podana przez skarżącą jak opieka nad chorym członkiem rodziny może stanowić uzasadnioną okoliczność niestawiennictwa w wyznaczonym dniu. Zakwestionował tylko brak przedłożenia przez skarżącą druku ZUS ZLA. Zdaniem Sądu powołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji na wymagania, o których mowa w art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zupełnie niezrozumiałe, w sytuacji gdy podstawę decyzji stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415, ze zm., zwanej dalej "ustawą") poprzez błędną wykładnię; 2) art. 80 ustawy poprzez uznanie, że nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy uznając, że okolicznością uzasadniającą usprawiedliwiona nieobecność skarżącej w dniu 21 sierpnia 2012r. w urzędzie pracy była opieka nad chorą matką przebywającą w szpitalu. Sąd błędnie przyjął, że karta informacyjna leczenia szpitalnego matki skarżącej jest zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym usprawiedliwioną nieobecność w dniu 21 sierpnia 2012r. w urzędzie pracy. Podniesiono, że karta informacyjna leczenia szpitalnego informuje jedynie o tym, że dana osoba przebywała w określonym terminie w szpitalu, jakie zostały podane jej leki oraz o rozpoznaniu. W tym dokumencie nie ma żadnego słowa o tym, że skarżąca w tym czasie sprawowała opiekę nad matką. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że dokument ten usprawiedliwia nieobecność skarżącej w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy. Ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu uznając, że skarżąca dochowała 7 dniowego terminu, skoro kartę informacyjną leczenia szpitalnego przedłożyła dopiero wraz z odwołaniem, czyli po tym terminie, jak również poprzez uznanie, że taką uzasadniona przyczyną jest przedłożenie ww. karty informacyjnej. Podniesiono także, że art. 80 ust. 2 ustawy ma pomocnicze zastosowanie w przedmiotowej sprawie rozumiane w ten sposób, że w przypadku gdyby rzeczywiście skarżąca sprawowała opiekę nad chorą matką, to nie mogąc być zdolnym do podjęcia pracy, zobligowana byłaby, aby nie utracić prawa do zasiłku, do przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA. Skoro skarżąca miała ustalone praw od zasiłku i rzekomo sprawowała opiekę nad chorą matką to winna była przedstawić w urzędzie pracy zwolnienie lekarskie na druku ZUS ZLA. Przepis ten nie był podstawą materialnoprawną wydanej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, jednakże dokonując oceny przedłożonych dowodów należało również odnieść się do tego dokumentu. Organ uczynił to przy zastosowaniu przepisu art. 80 ustawy. I tym samym uznał, że sprawowanie opieki nad chorą matką mogłoby być usprawiedliwioną przyczyną nieobecności na wizycie w dniu 21 sierpnia 2012r. w urzędzie pracy gdyby było dokonane w terminie 7 dni oraz jeżeli skarżąca dostarczyłaby takie zaświadczenie na druku ZUS ZLA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku jednego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem, samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 przedmiotowej ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie stawiła się w urzędzie pracy w dniu 21 sierpnia 2012 r., natomiast jako powód swojej absencji w wyznaczonym terminie podała fakt opieki nad przebywającą w szpitalu matką. Na okoliczność tę powołała się dopiero w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, a zatem po terminie wynikającym z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. W takiej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, uznając, że skarżąca dochowała 7 dniowego terminu, skoro na przyczynę niestawiennictwa powołała się dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, czyli po terminie. Jednorazowe zaniedbanie ww. obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie, obligowało organ zatrudnienia do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku na okres 120 dni od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy, zaś Sąd I instancji – do oddalenia skargi. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 p.p.s.a.