II SAB/Kr 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu w sprawie rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] i częściowo działki nr [...] w Z.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 11 lipca 2007 r., nr [...], znak: [...] nakazał Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] wykonać rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr [...] od strony drogi gminnej publicznej nr [...]. Stroną tego postępowania był m.in. J. M. – właściciel nieruchomości nr [...] w Z., któremu doręczono powyższą decyzję, a także wcześniejsze pisma procesowe (zawiadomienia) w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 października 2007 r., znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2007 r., nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy zostały przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. przy piśmie z dnia 22 listopada 2007 r. ( treść informacji na k. 76) W dniu 18 października 2012 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie niezakończenia postępowania w sprawie legalności ogrodzenia na działce nr ewid. [...] i częściowo działki ewid. nr [...] przy ul. [...] w Z. prowadzonego pod znakiem: [...]. Skarżący wniósł o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. czternastodniowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. od kilku lat toczy się postępowanie w sprawie ogrodzenia działki ewid. nr [...] i częściowo działki ewid. nr [...] przy ul. [...] w Z.. W toku tego postępowania nastąpiła znaczna jego przewłoka, skutkiem czego skarżący złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r., znak: [...] zażalenie uznano za uzasadnione i wyznaczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. termin załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2011 r. Skarżący podniósł, że wyznaczony termin, podobnie jak i poprzednie wyznaczane terminy, upłynął bezskutecznie i w sprawie nie są podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe zmierzające do zakończenia sprawy i wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. podał, że toczące się postępowanie znak: [...] w sprawie ogrodzenia działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z. nie zostało zakończone w terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Podniesiono, że fakt niedotrzymania terminu zakończenia postępowania wynika ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania, jak również ze skomplikowanego charakteru sprawy, co powoduje zwłokę z przyczyny niezależnej od organu, o której mowa w art. 36 § 2 k.p.a. W związku z powyższym organ – w powyższym piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. adresowanym do WSA w Krakowie i mającym charakter odpowiedzi na skargę - powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest niezałatwienie w terminie sprawy administracyjnej, tj. bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie o sygn. akt: [...] dotyczącej legalności ogrodzenia działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr [...] od strony drogi gminnej publicznej nr [...], w której to sprawie została wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. m.in. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) ustawodawca przewidział możliwość złożenia do sądu administracyjnego również skargi na przewlekłość postępowania. Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że obecnie konieczne jest rozróżnianie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). Ustawodawca przyjmując powyższe rozwiązanie nie określił jednak na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu wyłącznie z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Maksymalny termin załatwienia sprawy nie może być dłuższy niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że od momentu zwrotu akt przez organ odwoławczy w związku z decyzją kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 października 2007 r., znak: [...], co miało miejsce w listopadzie 2007 r. ( treść informacji na k. 76) do dnia rozpoznania sprawy z niniejszej skargi na bezczynność – postępowanie w sprawie zgodności z prawem ogrodzenia działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr [...] od strony drogi gminnej publicznej nr [...] w Z. nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. W związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego (będącego w toku od 2006 roku, w którym ostatnią decyzję wydał organ odwoławczy w 2007 roku) poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym o sygn. akt: [...] w sprawie zgodności z prawem ogrodzenia działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr [...] od strony drogi gminnej publicznej nr [...] w Z.. Biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania oraz ponad pięcioletni stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w zakończeniu postępowania po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 października 2007 r., znak: [...], a także zignorowanie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego organowi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r. (termin do dnia 20 sierpnia 2011 r.), w ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie powyższej Sąd wziął również pod uwagę argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, dochodząc jednakże do wniosku, że żadna z okoliczności wskazywanych przez organ nie została udokumentowana a zwłaszcza nie wykazano, że bezczynność jest skutkiem okoliczności przez organ niezawinionych. Kilkuletniej bezczynności nie może przy tym co do zasady uzasadniać deklaracja o dużej ilości spraw rozpoznawanych przez organ i wysokim stopniu ich skomplikowania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.