II SA/Ke 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgłoszono zdanie odrębne Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z., od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]: ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 2040,60 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P. oś. M. - działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 1347m2 - obręb P., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej; zobowiązującej K. Z. tę opłatę wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na podany rachunek bankowy oraz określającej, że do skutków zwłoki lub spóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zacytowało przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zmianami), dalej u.g.n., regulujące postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej, i wskazało, że zgodnie z podjętą w dniu [...] uchwałą nr [...] Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Wójt ustalił odwołującej się opłatę adiacencką w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po jej wybudowaniu. Dalej organ podał, że inwestycja pod nazwą "Budowa dróg na osiedlu "M." w P." została przekazana do użytku protokołem nr 342/RI/05/10 w dniu 18.05.2011 r. Całkowita wartość inwestycji, której inwestorem była Gmina wyniosła 677.409,15zł brutto. Spełniona została zatem przesłanka określona w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że droga wybudowana została w całości ze środków Gminy. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie opłata adiacencką została ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej własność K. Z. oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 1347m2 w P., na skutek wybudowania drogi na osiedlu "M". Warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej było uzyskanie przez zobowiązanego korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Zatem w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy wartość danej nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej wzrosła w stosunku do jej wartości sprzed wybudowania urządzenia. W rozpatrywanym przypadku opłatę adiacencką naliczono w oparciu o sporządzony w maju 2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat z wyceny nieruchomości, w którym został wykazany wzrost wartości działki nr [...] o pow. 1347 m2 w P., wynikający z wybudowania w 2011 r. urządzenia infrastruktury technicznej jakim jest droga o nawierzchni bitumicznej. Operat ten, w ocenie Kolegium, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) dla określenia wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Przyjęte do porównania działki posiadają porównywalne z wycenianą parametry położenie, identyczne przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania. Szacując wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, biegły przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą trzy nieruchomości podobne. Na podstawie szczegółowych wyliczeń oraz po dokonaniu odpowiednich poprawek z uwagi na cechy różniące wycenianą nieruchomość z nieruchomościami podobnym, biegły ustalił wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem drogi na kwotę 65707 zł i po wybudowaniu drogi na kwotę 72509 zł (53,83 zł za 1m2). Strona pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. została poinformowana o możliwość zapoznania się z operatami szacunkowymi. Oceniając sporządzony przez biegłego operat, Kolegium uznało go za fachowy, rzetelny sporządzony na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Dodało, że sporządzony przez osobę uprawnioną (rzeczoznawcę majątkowego), której kompetencje i rzetelność nie zostały zakwestionowane w przewidzianych prawem formach (art. 157 u.g.n.) operat szacunkowy stanowiący opinię o wartości nieruchomości, stanowi dowód na określoną w nim wartość nieruchomości i zarówno organ prowadzący postępowanie jak i strony postępowania mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności dotyczących wartości nieruchomości. Burmistrz zasadnie więc ustalił dla K. Z. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ewid. [...] na skutek wybudowania drogi na osiedlu "M.". Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 147 ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. O możliwości tej K. Z. nie została poinformowana przez Wójta przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co nie przesądza, iż także po ustaleniu opłaty strony mogą zwrócić się z wnioskiem o rozłożenie opłaty na raty. Dokonanie rozłożenia na raty, w ocenie sądów administracyjnych jest czynnością materialno - techniczną i może być dokonywane także już po wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.09.2011 r. sygn. akt IV SA/Po 453/11). W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję K. Z. domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie art. 147 ust. 1 u.g.n. oraz art. 32 Konstytucji RP tj. prawa równego traktowania przez władze publiczne. Wskazała, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, ale zamiast decyzji otrzymała pismo, w którym nie ma pouczenia o możliwości odwołania się i błędnie tj. niezgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami informuje się od kiedy będą liczone odsetki. Podała, że jej zdaniem w tej sytuacji zostały naruszone artykuły 6, 7, 8, 9, 104 i 107 kpa. Wnosząca skargę ponadto zarzuciła, że przy naliczaniu opłat adiacenckich naruszona została konstytucyjna zasada równego traktowania właścicieli nieruchomości przez władze publiczne. Jeżeli uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma być stosowana to winna dotyczyć wszystkich inwestycji w gminie P., w tym właścicieli działek na osiedlu M. w P. Wycena wszystkich działek do sprzedaży w przetargu była porównywalna w przeliczeniu na 1m2 powierzchni. Są to nieruchomości podobne tj. ich stan prawny, fizyczny i funkcjonalny był i jest do siebie zbliżony, czyli powinny być jednakowo traktowane. Po przebudowie dróg okazało się, że wartość działek nr 1704/47, 1704/48,1704/50, 1704/51, 1704/52, 1704/53,1704/54, 1704/55, 1704/57, 1704/58 na tym osiedlu nie wzrosła i nie były wydane decyzje o opłacie adiacenckiej. Na całym osiedlu były drogi gruntowe - czyli budowle ziemne, które zapewniały dojazd do nieruchomości, więc jeśli teraz nalicza się opłaty, to powinny być one naliczone wszystkim właścicielom, albo żadnemu. Podkreśliła, że podczas rozpatrywania przez SKO Kielce jej odwołania zgłosiła tę sprawę, ale jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nie zajęło stanowiska w tej sprawie. Skarżąca stwierdziła, że z informacji z lokalnej "Gazety P." wynika, że poza drogami osiedlowymi wybudowano jeszcze 7km dróg asfaltowych i nikomu z właścicieli nieruchomości przy tych drogach nie naliczono opłaty adiacenckiej. Kończąc wskazała, że w porównaniu do czasów, gdy nabyła tę nieruchomość jej sytuacja uległa pogorszeniu, gdyż jej rodzina rozpadła się, w kraju straciła pracę i obecnie zmuszona jestem szukać zatrudnienia za granicą, dlatego nie stać jej na jednorazowe obciążenie kosztami opłaty. Wobec powyższego wniosła o unieważnienie tej decyzji, ponieważ została ona wydana z naruszeniem prawa i bez jej udziału w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mianowicie w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. Z. zarzuciła, że postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej nie zapewniło jej możliwości udziału na każdym etapie, nie została zapoznana ze szczegółami dotyczącymi wyceny jej działek oraz zasadności wzrostu ich wartości, danych tych nie ma też w decyzji, wysokością opłat została zaskoczona (powiadomiona) w decyzji i nie miała żadnej możliwości w trakcie postępowania skorzystania z prawa rozłożenia tych należności na raty, w związku z czym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, że strona miała możliwość zapoznania się z operatami szacunkowymi, gdyż o tej możliwości została poinformowana pismem z dnia 26.06.2012 r. Natomiast co do złożenia wniosku o rozłożenie na raty przyznało, że K. Z. o tej możliwości nie została poinformowana przez Wójta Gminy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ale wskazało, że może się o to zwrócić do tego organu po wydaniu decyzji ustalającej opłatę, gdyż rozłożenie na raty jest czynnością materialno – techniczną. W związku z takim stanowiskiem organu odwoławczego wskazać należy, że po pierwsze Kolegium nie wyjaśniło, czy skarżącej w ogóle zostało doręczone zawiadomienie z dnia 26 czerwca 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Znajdujący się bowiem w aktach sprawy "dowód doręczenia" tego zawiadomienia faktycznie nie może być za taki dowód uznany, skoro nie wiadomo, komu pismo to zostało doręczone. Przy dacie 28.06.2012 r. znajduje się na nim tylko nieczytelny podpis osoby o imieniu najprawdopodobniej "J." i nie wiadomo, kim ta osoba jest w stosunku do skarżącej, a co za tym idzie, czy była ona uprawniona do odbioru tego pisma. Okoliczność ta jest zaś istotna, gdyż z odwołania skarżącej zdaje się wynikać, że o prowadzonym postępowaniu dowiedziała się dopiero z decyzji, tak więc doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Po drugie, skoro z odwołania wynikało, że K. Z. chciała złożyć wniosek o rozłożenie na raty, niedopuszczalne było w takiej sytuacji odsyłanie ją do kolejnego postępowania, zwłaszcza gdy organ odwoławczy wiedział, że z naruszeniem art. 9 kpa organ I instancji nie pouczył skarżącej o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, a co więcej, w odwołaniu miał zgłoszony zarzut, że skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia takiego wniosku przed Wójtem. Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było w takiej sytuacji wyjaśnienie, czy K. Z. składa wniosek o rozłożenie na raty i wezwanie jej do ewentualnego sprecyzowania tego wniosku (por. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie I OSK 744/08 dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z regulacji zawartej w art. 147 ust.1 u.g.n. wynika, że zasadą jest rozstrzyganie o rozłożeniu na raty opłaty adiacenckiej w decyzji opłatę tę ustalającą. Skoro więc to w takiej decyzji organ powinien rozpoznać wniosek o rozłożenie na raty, za niedopuszczalną uznać należy sytuację, gdy stronę, która taki wniosek chce złożyć przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, odsyła się do kolejnego postępowania. Przede wszystkim bowiem takie działanie naraża stronę na realną szkodę, wynikającą chociażby z innej daty, od której naliczane są odsetki. Wskazać należy również, że z powołanego przez SKO w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygnaturze IV SA/Po 453/11 wynika, że rozłożenie na raty następuje poprzez zmianę na podstawie art. 155 kpa decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Tak więc poza wszystkimi innymi argumentami nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania jest pozostawianie bez rozpoznania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej wniosku o rozłożenie na raty i odsyłanie właściciela nieruchomości opłatą tą obciążonego do innego postępowania, aby uzyskał rozstrzygnięcie, które stosownie do art. 147 u.g.n. powinno nastąpić w decyzji ustalającej opłatę. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca stosownie do "pouczenia" zawartego w zaskarżonej decyzji zwróciła się do Wójta Gminy o rozłożenie opłaty na raty, na co uzyskała odpowiedź w formie pisma, że Wójt nie wyraża zgody na rozłożenie na raty wraz z informacją, że od 30 listopada 2012 r. są naliczane odsetki ustawowe. Powyższe potwierdza, że uniemożliwienie skarżącej złożenia wniosku przed organem I instancji o rozłożenie na raty oraz brak właściwej reakcji organu odwoławczego na powyższy zarzut świadczy o prowadzeniu postępowania również z naruszeniem art. 8 kpa. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 1270 ze zmianami). Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, natomiast na podstawie art. 200 zasądził na rzecz skarżącej od organu koszty postępowania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zawartych w skardze zarzutów, związanych z tym, że innym właścicielom nieruchomości nie zostały ustalone opłaty, wskazać należy, że przedmiotem kognicji Sądu w tej sprawie może być tylko prawidłowość zaskarżonej decyzji, a więc decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości działki nr 1704/6. Dlatego też Sąd nie może badać w tej sprawie prawidłowości działania Wójta Gminy, polegającego na nieobciążaniu właścicieli innych nieruchomości takimi opłatami, pomijając kwestię, że w tej sprawie brak jest dowodów pozwalających na ustalenie, czy takie opłaty powinny być nałożone. Na marginesie zauważyć tylko należy, że ze złożonej przez skarżącą w toku postępowania przed SKO kopii protokołu z sesji Rady Gminy, jaka odbyła się w dniu 29.10.2012 r. wynika, że powodem nie nakładania na niektórych właścicieli opłat było to, że już wcześniej mieli oni możliwość korzystania z drogi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien umożliwić skarżącej sprecyzowanie wniosku o rozłożenie opłaty na raty, wydając zaś decyzję winien uwzględnić wymogi, jakim decyzja powinna odpowiadać stosownie do art. 107 kpa. Trafnie bowiem w odwołaniu K. Z. zarzuciła, że decyzja organu I instancji wymogom tym nie odpowiadała, skoro Wójt nawet nie ustalił jaka była wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi, a jaka po wybudowaniu, ograniczając się do ogólnego wskazania, że jej wartość wzrosła o 6082 zł. W sytuacji, gdyby organ uznał wniosek o rozłożenie opłaty na raty za nieuzasadniony, stanowisko w tej kwestii także powinien szczegółowo uzasadnić.