II SA/Ke 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2012r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 6 listopada 2012 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. i A. małż. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia nr [...] z dnia 30 lipca 2012 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: elektryczną wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania na działce nr 288 położonej przy ul. Z. w B. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 czerwca 2012r. D. K. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Organ I instancji w/w decyzją z dnia 30 lipca 2012 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego , zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie S., właściciele sąsiedniej działki nr 1618/2 podnieśli, że organ I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach działki nr 1618/2 bezpośrednio graniczącej z działką nr 288. Ponadto wskazali na niezgodne ze stanem faktycznym usytuowanie w decyzji ciągów komunikacyjnych. Ich zdaniem doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na niezachowanie odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Organ II instancji, utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję, wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 pkt 1- 4 Prawa budowlanego. Analizując przedmiotowy projekt pod względem zgodności z obowiązującym dla terenu objętego inwestycją miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części sołectwa Bliżyn – Bliżyn 3", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Bliżyn z dnia 22 października 2008 r. nr XIX/127/2008, organ stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami tego planu. W kontekście § 16 ust. 5 planu wskazał, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. Z. w B. (KD-D.6) poprzez działki nr 289/2, 1618/1, 281 i 282. Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisku w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji ustalono, że projekty przyłączy elektrycznego, wodociągowego i kanalizacji sanitarnej objęte zostaną odrębnymi opracowaniami. Organ wskazał, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, potwierdzonej przez uprawnionego geodetę, dokumenty potwierdzające aktualność mapy przyjęto do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 1.02.2012r. i zaewidencjonowano pod nr [...] zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Odnośnie usytuowania obiektu organ wskazał, że działka nr 288 ma szerokość 11 m, projektowany budynek mieszkalny usytuowany został w odległości 1,86 m od granicy z działką sąsiednią budowlaną nr 279, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, oraz bezpośrednio przy granicy z działką skarżących nr 1618/2, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Usytuowania przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy nie ograniczają ustalenia planu miejscowego i dopuszcza je § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Autor projektu stwierdził, że tak usytuowany budynek nie ograniczy zabudowy działki sąsiedniej. Z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowana bezpośrednio przy granicy ściana spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (§ 272 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. i A. małż. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Ponadto zarzucili organom naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji bez zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a także błędną wykładnię § 12 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nieuwzględnienie charakteru i położenia działek należących do małżonków S., a stanowiących integralną całość gospodarczą. Dodatkowo wskazali na niekonstytucyjność tego przepisu jako ingerującego w prawo własności. W uzasadnieniu skarżący wskazali w szczególności na fakt zaakceptowania przez organy usytuowania projektowanego budynku w granicy działki nr 1618/2 ścianą pozbawioną wprawdzie otworów okiennych i drzwiowych, lecz zaopatrzoną w luksfery (pustak szklany). Wybudowanie budynku ze ścianą wyposażoną w luksfery doprowadzi zdaniem skarżących do ograniczenia ich prawa własności. Niemożliwe bowiem będzie wzniesienie budynku mieszkalnego w granicy ww. działki, a konieczność takiego usytuowania ewentualnego przyszłego obiektu wynika z szerokości tej działki. Odnośnie niekonstytucyjności § 12 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący podnieśli, że ograniczenia prawa własności mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawy. Ustawowa delegacja do wydania ww. rozporządzenia zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych, nie zaś sytuowanie obiektów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego – A. S. wyjaśnił, że zaprojektowanie ściany z luksferami uniemożliwia zbliźniaczenie budynku na działce skarżących. Działki nr 281 i 282 stanowią własność innych osób i rzeczywiście przebiega przez nie droga. Skarżąca J. S. wyjaśniła zaś, że na jej działce nie można wybudować domu w innym miejscu, jak tylko poprzez zbliźniaczenie z projektowanym budynkiem mieszkalnym, z uwagi na położenie gazociągu. Podniosła, że nie sprzeciwia się, samej inwestycji, lecz luksferom w ścianie granicznej, które uniemożliwią dobudowę budynku w przyszłości. Pełnomocnik organu przyznał, że organ nie rozważał w niniejszej sprawie sposobu zagospodarowania działki skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.u. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "Prawo budowlane". Wskazały na zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na kompletność projektu budowlanego. W konsekwencji organy orzekające w sprawie uznały, że stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i należało rozpatrywany wniosek o pozwolenie na budowę załatwić pozytywnie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, po dokonaniu analizy materiału sprawy, nie podziela takiej oceny. Decyzje organów obu instancji nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku czego naruszono w sposób istotny art. 7 i art. 77 k.p.a., a w konsekwencji także normy prawa materialnego. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, w sprawie pominięto treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym przepisem także art. 3 pkt 1a i pkt 9 tej ustawy. Organ nie rozważył bowiem, czy wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje całość zamierzenia budowlanego. Z zaskarżonej decyzji wynika, że projekty przyłączy elektrycznego, wodociągowego i kanalizacji sanitarnej objęte zostaną odrębnymi opracowaniami. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 9 ww. ustawy przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W świetle przytoczonych przepisów pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. W przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie budynku, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której to użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 503/11). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzje organów obu instancji dotyczą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bez koniecznej dla normalnego funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej, tj. przyłączy elektrycznego, wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. Wobec zakresu wniosku i zawartości dokumentacji budowlanej należało zatem wyjaśnić, czy przedmiot inwestycji nie narusza ww. art. 33 ust. 1, a w konsekwencji, czy dotyczy całości zamierzenia budowlanego (w rozumieniu wskazanego przepisu). Tymczasem, żadnej oceny z uwzględnieniem ww. okoliczności w sprawie nie poczyniono. Brak rozwiązania w projekcie budowlanym kwestii budowy przyłączy i przewodów sieci do projektowanego obiektu należy jednocześnie rozpatrywać w kategorii niekompletności tego projektu (art. 35 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i innych elementów. Tak więc projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego stanowi składową projektu budowlanego, a tym samym braki w projekcie zagospodarowania terenu świadczą o niekompletności tego projektu budowlanego. W konsekwencji organ zatwierdzający w niniejszej sprawie projekt budowlany, nieprzewidujący niezbędnej infrastruktury towarzyszącej (tj. ww. przyłączy i kanalizacji sanitarnej) naruszył nie tylko ww. przepisy procesowe, ale także art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydanie bowiem pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego, bez wątpienia mające wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły również kwestii dostępu projektowanego budynku do drogi publicznej w kontekście obowiązujących przepisów. Zgodnie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) dalej powoływane jako rozporządzenie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do ich przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w odrębnych przepisach. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły rozważań pod kątem spełnienia ww. wymagań. Ograniczyły się jedynie do wskazania, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi publicznej poprzez działki nr 289/2, 1618/1, 281 i 282. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działek nr 1618/1 i 289/2 są rodzice inwestora J. i H. małż. K., którzy udzielili synowi pisemnej zgody na przejazd do projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr 288 ("umowa" z dnia 15.05.2012r.). Organy nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń, co do sytuacji prawnej działek nr 281 i 282. W szczególności nie ustaliły, czyją własność stanowią i czy inwestor ma tytuł, by móc korzystać z tych działek celem uzyskania dostępu do drogi publicznej. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działki te stanowią własność małżonków P. i istnieje tam droga, niemniej jednak, pomijając już fakt, że okoliczności te powinny być przedmiotem ustaleń organu, nadal nie wiadomo, na jakiej podstawie nieruchomości te mogłyby być wykorzystywane przez inwestora jako dojście lub dojazd do drogi publicznej. Organy nie wyjaśniły również, czy istniejąca tam ewentualnie droga spełnia wymogi określone w § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Oznacza to, że projekt budowlany z naruszeniem art.7 i 77 § 1 kpa. nie został w ww. zakresie sprawdzony pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Odnosząc się do kwestii zaprojektowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy wyjaśnić należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, ani warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada. Nie oznacza to jednak, że orzekający w sprawie organ administracji w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę przy granicy może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu uzasadnione przyczyny. Wydając decyzję organ powinien mieć na uwadze ogólna zasadę wyrażoną w art. 7 kpa. , a także w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazującą uwzględniać słuszny (uzasadniony) interes stron postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne uwzględnianie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora), bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe potraktowanie takiego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2312/10). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że usytuowania bezpośrednio przy granicy działki planowanego budynku nie ograniczają ustalenia planu miejscowego i nie stoi to w sprzeczności z §12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia a ponadto przytoczył opinię autora projektu budowlanego, który stwierdził, że projektowane usytuowanie przedmiotowego budynku nie ograniczy zabudowy działki sąsiedniej. Organ nie poczynił natomiast w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Rzeczą uprawnionego projektanta jest opracowanie projektu budowalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, natomiast do organu architektoniczno-budowlanego w myśl art.35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego należy obowiązek dokonania sprawdzenia tego projektu pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki (stanowiącego część projektu budowlanego) z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń faktycznych sprawy i ich oceny za organ administracyjny. To organ ustala w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy i do jego zadań należy weryfikacja twierdzeń stron (względnie autora projektu budowlanego). Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik organu przyznał, że organ nie rozważał sposobu zagospodarowania działek skarżących w razie zrealizowania planowanej inwestycji. W istocie więc organ w ogóle nie ustalił naruszając tym samym art.7 i 77 § 1 kpa w zw. z art.35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy planowane usytuowanie budynku nie narusza art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. W szczególności nie wyjaśnił, czy biorąc pod uwagę szerokość nieruchomości skarżących, możliwe będzie wybudowanie przez nich na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego wolno stojącego, czy też możliwe to będzie w granicy w zbliźniaczeniu do projektowanego budynku inwestora. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu błędnej wykładni, a także niekonstytucyjności przepisu §12 ust.2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego sytuowania budynków należy wyjaśnić , że w rozpoznawanej sprawie organ zastosował § 12 ust. 3 pkt 1, a nie § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, o którym mowa w skardze, z tych względów nie ma powodów do rozważania tego zarzutu skargi. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności dokona kompleksowej oceny projektu budowlanego z uwzględnieniem wskazanych powyżej okoliczności i przepisów prawa, w tym art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 2 i 3 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.