II OSK 2367/13

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 50/13 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. D. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 50/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi K. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt 1 wyroku ); określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana( pkt 2 wyroku ) i zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. D. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( pkt 3 wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działek nr [...] w C. gm. Ż. W wyniku przeprowadzonych 5 marca 2012 r. oględzin organ ustalił, że teren niniejszych działek został w 2009 r. i w 2012 r. utwardzony płytami żelbetonowymi, a inwestorem robót był K. D. Utwardzenie zostało wykonane na odcinku o szerokości 3,70m i o długości 88,50m i jest użytkowane jako droga dojazdowa do działek nr [...], w C. Inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu - Starosty w formie pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia robót. Urządzona droga dojazdowa łączy się z ulicą M. stanowiącą drogę gminną. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ), nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej zrealizowanych robót budowlanych, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie wydane przez osobę właściwą izbę samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania ekspertyzy. Z przedłożonej przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2012 r. ekspertyzy techniczno - budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Z. B. wynika, ze utwardzenie z płyt drogowych typu ciężkiego zrealizowano na odcinku 88,50 m i szerokości 3,70 m na terenie działek nr [...] w C. przy ul. M. Wskazane działki stanowią drogę dojazdową do działek [...]. Rzeczoznawca wskazał, że wykonane przez niego odkrywki potwierdziły, że "płyty drogowe ułożone zostały na rodzimym gruncie jako utwardzenie dojazdu do posesji 67-73, a grunt rodzimy jako nasyp stanowi gleba piaszczysta składająca się z piasku, gliny oraz piasku próchniczego brązowo – brunatnego". W ocenie rzeczoznawcy wykonane utwardzenie spełnia wymóg wynikający z art. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych potrzeb osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Utwardzenie terenu działek jest w odpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Użyte materiały (płyty drogowe) są w stanie technicznym zadawalającym i spełniają wymogi techniczne dla tego typu materiałów. W pismach z dnia 4 września 2012 r. S. M. – S. oraz S. S., jako współwłaściciele/uczestnicy postępowania złożyli sprzeciw w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przedmiocie utwardzenia wykonanego w latach 2009 i 2012 r. przez K. D. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie doszło do samowolnego wykonania utwardzenia drogi na terenie wskazanych działek, ale nie drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co wyklucza rozważania dotyczące wykonania robót w pasie drogowym. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak również przebudowa dróg (art. 29 ust. 2 pkt 5 i 12 Prawa budowlanego ) nie wymagają pozwolenia na budowę. Roboty te, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego są objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego. Jednak w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nakazania rozbiórki robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bądź nakazania stronie dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że wykonane bez pozwolenia na budowę roboty spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Końcowo Inspektor wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nie może żądać od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. – S. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz o nakazanie doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu poprzedniego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. S. M. – S. podniosła, że K. D. nie legitymował się samodzielnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nigdy nie byłby w stanie legalnie przeprowadzić jakichkolwiek robót budowlanych na wspólnej nieruchomości, bez uzyskania zgody wyrażonej na piśmie przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Tym samym nie mógłby skutecznie złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym zdecydował się na samowolę budowlaną licząc na późniejszą jej legalizację, co nastąpiło w zaskarżonej decyzji, mimo wyraźnego sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli. Nadto odwołująca się podkreśliła, że w pismach z dnia 4 września 2012 r. wyraziła wraz mężem stanowczy sprzeciw wobec legalizacji samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego, znajdują zastosowanie w przypadkach wykonywania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego (budowa bez zgłoszenia), o ile są wykonywane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ocenie organu, wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Ułożenie płyt drogowych betonowych na odcinku o długości 88,50 m i szerokości 3,7m, po to aby mogły po niej jeździć m.in. samochody osobowe jak i ciężarowe, stwarza większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja, pełniąca funkcję komunikacyjną, zapewniającą dojazd do drogi gminnej (ul. M.), stanowi obiekt budowlany — drogę wewnętrzną, której wybudowanie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że zakres wykonanych robót budowlanych doprowadził do powstania nowego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego przez organ I instancji było nieprawidłowe i stanowiło w konsekwencji naruszenie art. 7 i 22 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonane przez skarżącego roboty budowlane i na ich legalizację, organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organy nie są zobowiązane do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela nie jest przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, lecz może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny z uwagi na naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego. W przypadku natomiast legalizacji samowoli w oparciu o tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania, w ramach którego zażąda od inwestora przedłożenia określonych dokumentów, w tym m.in. oświadczenia, o jakim mowa w treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył K. D. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 48 i 49 b Prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie, w szczególności przez uznanie, że do robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działek z płyt żelbetowych o wymiarach 3,70 m x 88,5 m w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej mają zastosowanie art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, podczas gdy zrealizowane roboty budowlane polegały na wykonaniu robót w granicach istniejącego obiektu (przebudowie) i nie spowodowały zmiany jego charakterystycznych parametrów, co wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji mieści się w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jest innym przypadkiem niż określony w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że utwardzenie przedmiotowych działek w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej, jest budową a nie wykonaniem robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła jedynie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego utwardzenie powierzchni przedmiotowych działek zmierzało do polepszenia warunków jezdnych drogi, albowiem w okresie jesienno — zimowym i wiosennym, wskutek opadów i naturalnego rozjeżdżania drogi, istniały problemy z przejazdem przez te działki. Skarżący wyjaśnił, że w trakcie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kartuzach toczyło się równolegle postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kartuzach z powództwa Ł. D., R. D., R. i G. małż. K. oraz S. i S. małż. S. o ochronę własności. Przedmiotem tego postępowania była kwestia utwardzenia przedmiotowej drogi płytami żelbetowymi. W toku tego postępowania ustalono, iż działki nr [...] wykorzystywane przez wskazane wyżej osoby oraz skarżącego jako droga dojazdowa do ich nieruchomości zostały przebudowane w roku 2009 i 2011 tj. dokonano ich utwardzenia, przez co zmieniły się ich parametry użytkowe. Sąd nie stwierdził przekroczenia prawa własności oraz nie dopatrzył się braku zgody współwłaścicieli tych działek na wykonanie tych prac przez skarżącego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem skarżącego, wskazuje na brak sprzeciwu współwłaścicieli oraz ich pomoc w utwardzeniu drogi, w szczególności jeden z powodów wyraźnie stwierdził, iż "chodziło o łatwiejsze poruszanie się po niej" (str. 6 uzasadnienia nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Kartuzach z dnia [...] października 2012 r.). Stwierdzenie to umacnia stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r., zgodnie z którym wskutek zrealizowanych prac nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego, ale do przebudowy istniejącej drogi. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) jako niezasadną. Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 kpa organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego (budowa drogi) czy też miała miejsce przebudowa istniejącej drogi. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynki, budowle i obiekty małej architektury. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zalicza się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W powołanym przepisie wymieniono drogi jako jeden z rodzajów budowli. Sąd stwierdził, iż w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że drogami w rozumieniu powyższego przepisu są nie tylko drogi publiczne uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), lecz wszystkie drogi służące do ruchu pojazdów i pieszych. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1400/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definiując w art. 3 pkt 3 ustawy pojęcie budowli ustawodawca posłużył się przykładowym wyliczeniem i wymienił wśród budowli między innymi "drogi", nie precyzując ich charakteru, w szczególności zaś nie ograniczył pojęcia budowli do dróg publicznych. Należy zatem przyjąć szeroki zakres tego pojęcia i przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy drogi rozumieć należy nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Z kolei w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r.(II SA/Wr 99/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Sąd zaznaczył, że samo użycie materiałów służących do wyrównania i utwardzenia powierzchni gruntu nie decyduje o zaliczeniu danego obiektu do dróg. Z utwardzeniem powierzchni gruntu wiązać się może bowiem kilka różnych inwestycji, nie tylko budowa drogi (przykładowo: budowa placu postojowego dla samochodów – art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy, zatok parkingowych – art. 29 ust. 1 pkt 11, czy budowa płyt do składowania obornika – art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b. Przepisy ustawy przewidują również wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). O zaliczeniu określonego obiektu do dróg decyduje nie tylko jego konstrukcja, sposób wykonania i rodzaj użytych materiałów, lecz także funkcja, jaką obiekt ma spełniać. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Art. 29 Prawa budowlanego określa rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem powołane przepisy nie przewidują zwolnienia budowy drogi od uzyskania pozwolenia na budowę. Odmienna sytuacja zachodzi jednak w przypadku przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego). Wskazane roboty budowlane zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest samowolne wykonanie przez skarżącego utwardzenia powierzchni działek stanowiących wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na terenie działek o nr [...]. Organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił jednak, czy wykonane płytami żelbetowymi utwardzenie stanowiło przebudowę istniejącej już drogi, czy też powstanie nowego obiektu budowlanego. W zależności bowiem od ustaleń, czy przed wykonanym utwardzeniem była w tym miejscu urządzona droga (w tym także droga gruntowa, co zdaje się wynikać z przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy techniczno – budowlanej) czy też drogi nie było, zależy jaki tryb postępowania w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie. W sytuacji, gdyby okazało się, że w przedmiotowej sprawie nie było wcześniej urządzonej drogi to zastosowanie znajdzie tryb przewidziany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Jeśli zaś okazałoby się, że utwardzenie płytami żelbetowymi było wykonane na urządzonej uprzednio drodze, to wówczas zastosowanie znajduje tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że różnice w obu wskazanych trybach postępowania nie dotyczą jednak, jak przyjął organ odwoławczy, badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, że w przypadku postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się w ogóle tą kwestią. Wprawdzie w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 (https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożonoby na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyraził stanowisko, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 Sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, lecz wystarczy, że złoży stosowne oświadczenie. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania, czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Sąd wskazał, iż podejmując kolejne rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy uwzględni konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w znacznym zakresie celem ustalenia charakteru wykonanych samowolnie robót budowlanych. Dla ustalenia rodzaju wykonanej inwestycji (budowy drogi lub jej przebudowy) pomocne wydaje się też ustalenie stanu poprzedniego terenu działek, którego przywrócenia domagają się uczestnicy postępowania w sprawie administracyjnej. Jeżeli w dalszym toku postępowania wyniknie konieczność badania tytułu prawnego skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ będzie miał na względzie, że kwestie sporne między współwłaścicielami rozstrzygane są w trybie postępowania cywilnego. Inwestor powinien zatem mieć możliwość skorzystania z ewentualnych roszczeń wobec współwłaścicieli sprzeciwiających się legalizacji samowoli. Sąd podkreślił, że niezależnie od tego czy w sprawie znajdzie zastosowanie tryb z art. 48 czy 51 Prawa budowlanego przed wydaniem nakazu rozbiórki organ nadzoru ma obowiązek umożliwić inwestorowi legalizację robót budowlanych. W istocie różnica w zastosowaniu obu trybów dotyczy obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej, co obliguje organy do wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych pozwalających na prawidłowe zastosowanie właściwego trybu postępowania mającego na celu likwidację skutków samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego A. N. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca na przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego; 2) art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego w takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego; 3) art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu przez ułożenie płyt drogowych betonowych na odcinku o długości 88,5 m i szerokości 3,7 m celem umożliwienia wykorzystania drogi przez pojazdy osobowe i ciężarowe nie musiało doprowadzić do powstania nowego obiektu budowlanego, co skutkowałoby koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia K. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej ora zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania podnosząc, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji i wiążące organ w dalszym toku postępowania wskazania są prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione. A mianowicie, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 153 p.p.s.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją tą organ I instancji orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przedmiocie utwardzenia wykonanego w latach 2009 i 2012 r. przez K. D. Organ odwoławczy uznał, iż zakres wykonanych robót budowlanych doprowadził do powstania nowego obiektu budowlanego i organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego przez organ I instancji było nieprawidłowe. Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego stanowiska organu odwoławczego wskazując, że organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił, czy wykonane płytami żelbetowymi utwardzenie stanowiło przebudowę istniejącej już drogi, czy też powstanie nowego obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z utwardzeniem powierzchni gruntu wiązać się może kilka różnych inwestycji, nie tylko budowa drogi (przykładowo: budowa placu postojowego dla samochodów – art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane, zatok parkingowych – art. 29 ust. 1 pkt 11, czy budowa płyt do składowania obornika – art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b. Przepisy ustawy przewidują również wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd prawny, że w sytuacji, gdyby okazało się, że w przedmiotowej sprawie nie było wcześniej urządzonej drogi to zastosowanie znajdzie tryb przewidziany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, natomiast jeśli utwardzenie płytami żelbetowymi było wykonane na urządzonej uprzednio drodze, to wówczas zastosowanie znajduje tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak i podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem nie można się zgodzić, a to z poniższych względów. Drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i skoro w ustawie - Prawo budowlane mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy rodzaj drogi, w tym także drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.). Takie też stanowisko prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił, czy wykonane płytami żelbetowymi utwardzenie stanowiło powstanie nowego obiektu budowlanego. Tymczasem z uzasadnienia organu odwoławczego wynikają przesłanki, które legły u podstaw uznania przez organ II instancji, iż na skutek działań inwestora, tj. ułożenia płyt drogowych betonowych na odcinku o długości 88,50 m i szerokości 3,7m, powstał obiekt budowlany – droga. Rację ma też Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż obiekt ten powstał, aby mogły po nim jeździć m.in. samochody osobowe i ciężarowe, co stwarza większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja, pełni funkcję komunikacyjną, zapewnia dojazd do ul. M., będącej drogą gminną. Powyższe okoliczności wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin i zdjęć fotograficznych. Zrealizowana inwestycja stanowi obiekt budowlany — drogę wewnętrzną, której wybudowanie wymagało uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Budowa drogi nie jest bowiem zaliczona do żadnej z kategorii budowy, ani robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę ( art. 29 ustawy – Prawo budowlane). W takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb naprawczy uregulowany w przepisach art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane, lecz przepis art. 48 tej ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy podnoszenie przez Sąd pierwszej instancji, że z utwardzeniem powierzchni gruntu wiązać się może kilka różnych inwestycji, nie tylko budowa drogi, jest chybione i nie znajduje uzasadnienia. Błędne są także wytyczne Sądu pierwszej instancji nakazujące organowi nadzoru budowlanego wyjaśniać, czy nie doszło do przebudowy drogi. Wskazane wyżej okoliczności świadczą – jak już wyżej stwierdzono – o powstaniu obiektu budowlanego – drogi. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że inwestor wybudował drogę i uczynił to bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla oceny zrealizowanej inwestycji jest okoliczność, iż inwestor wybudował drogę na terenie ( działki o nr ewid. [...] ) wykorzystywanym jako wewnętrzna droga dojazdowa do określonych nieruchomości. Istnienie drogi gruntowej nie uzasadnia przyjęcia stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z przebudową drogi. Z powyższych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie, skoro w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania tryb naprawczy ( art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane), lecz art. 48 ustawy – Prawo budowlane, to dla tej sprawy bez znaczenia są kwestie objęte pozostałymi zarzutami kasacyjnymi, tj. czy organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od tego stwierdzenia zaznaczyć należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.