III SA/Gd 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 18 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania oraz wstrzymania wprowadzenia produktów do obrotu oddala skargę. Decyzją z dnia 8 października 2012 r. skierowaną do "A" Spółki z o.o. w P., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, w związku z podejrzeniem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, wycofał z obrotu w sklepie "[...]" produkty ( szczegółowo wskazane ), stwierdzone w sprzedaży podczas kontroli w dniach 11 września 2012 r. i 5 października 2012 r., na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy, wstrzymał wprowadzanie ich do obrotu jak też innych produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz zatrzymał wyszczególnione produkty. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej organ powołał art. 4 pkt 27 i 34, art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 124), art. 27c ust. 1 i 3 pkt 1, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniach 11 września 2012 r. i 5 października 2012r. zostały przeprowadzone kontrole w sklepie "[...]" przy [...] w G. W trakcie kontroli zabezpieczono produkty wyszczególnione w decyzji poprzez ich zapakowanie, opieczętowanie i odebranie. Organ, mając na uwadze potencjalne występowanie w oferowanych do sprzedaży saszetkach pochodnych substancji psychoaktywnych stwierdził, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i zgodnie z art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wycofał z obrotu oraz zatrzymał produkty poprzez przejęcie i przechowanie, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa. Jednocześnie wstrzymał wprowadzenie produktów, , co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi , do obrotu. Decyzją z dnia 18 grudnia 2012r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że organ zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. może odstąpić od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 81 k.p.a. Zasadą naczelną takiego postępowania jest zasada szybkości działania (art. 12 kpa), a interes publiczny przeważa nad interesem strony postępowania (art. 7 kpa). Pojęcie "uzasadnione podejrzenie" użyte w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje, że Państwowa Inspekcja Sanitarna ma uprawnienia o charakterze prewencyjnym, za pomocą których może zapobiegać wytwarzaniu, wprowadzaniu do obrotu produktów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Produkty nie muszą posiadać faktycznego przymiotu "stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia", a tylko w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Dopiero badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykaże, czy produkty te stwarzają lub nie stwarzają zagrożenie życiu i zdrowiu. Organ I instancji podał źródło pozyskania informacji, będące podstawą powzięcia podejrzenia o nieprzestrzeganiu ustawowego zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Wiarygodne informacje o podjętych interwencjach medycznych w przypadkach zatruć środkami zastępczymi obligują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Działania organu nie mogły ograniczać się do objęcia oceną bezpieczeństwa jednego produktu. Obowiązek ochrony takich wartości, jak życie i zdrowie ludzkie wymusza na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmowanie działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu. Brak przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa innych podobnych produktów powodowałoby, że potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Wykonalność decyzji, których wydanie podyktowane jest ideą natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń wynika z ustawowego obowiązku Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ stwierdził, że "A" Spółka z o.o. w czasie kontroli nie złożyła sprzeciwu ani nie zawiadomiła o jego złożeniu. Przedłożony blankiet nie pochodził od spółki "A" i nie zawierał odpowiednich danych dotyczących kontroli. Sprzeciw "A" Spółki z o.o., dotyczący kontroli w dniu 11 września 2012r. w sklepie "[...]" w G. został nadany drogą pocztową w dniu 12 września 2012r. i wpłynął do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu 17 września 2012r. Dlatego nie było podstaw do uznania zarzutów naruszenia art. 84c ust. 5 oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kontrole poprzedzające wydane decyzje przeprowadzone zostały po okazaniu legitymacji służbowych oraz po doręczeniu upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję "A" Spółka z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione; art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji – nie wskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" i nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 108 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw; art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi"; art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego niezastosowanie i kontynuowanie czynności kontrolnych pomimo złożonego w trakcie kontroli sprzeciwu; art. 79, art. 79a, art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy nie wyjaśniły powodu wydania decyzji wobec wszystkich wskazanych produktów, a substancja [...] - syntetyczny psychoaktywny kannabinoid - ujawniony został jedynie w jednej z oferowanych saszetek zapachowych. Poza stwierdzeniem, iż oferowane produkty mogą być środkami zastępczymi organ nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby takie podejrzenie. Organ nie ustalił, aby istniało jakiekolwiek "uzasadnione podejrzenie" zagrożenia życia przez zatrzymane produkty, wobec czego brak było podstaw do działania w trybie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o PIS. Organ I instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu wycofał produkty na okres 18 miesięcy, skoro z treści art. 27c ust. 1 ustawy o PIS wynika, że środek ten może zostać zastosowany na czas "niezbędny" i zarazem "nie dłuższy niż 18 miesięcy". Nie wyjaśniono, jakie powody przemawiały za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżąca wskazała, że wszystkie wycofane i zatrzymane środki nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Skarżąca podniosła, że pozbawiono ją prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego, nie doręczono jej decyzji, nie rozpatrzono zebranego materiału dowodowego, nie podjęto niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszono ustawę o swobodzie działalności gospodarczej przez nie doręczenie upoważnień ani nie okazanie legitymacji służbowych upoważniających do przeprowadzenia kontroli. W trakcie kontroli skarżąca złożyła sprzeciw w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mimo to kontrola nie została wstrzymana. Zarzuciła, że przepisy prawa nie określają dokładnie formy zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. Powołała się na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej( tj. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy o z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu narkomanii ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii . Przepis art. 44 b w/w ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to -zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych ( art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27 c ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej . W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji został poinformowany, że w sklepie skarżącej oferowane są do sprzedaży środki zastępcze w postaci saszetek zapachowych. Przeprowadzone badania laboratoryjne wykazały, że pół grama suszu zawiera dodatek [...] - syntetycznego psychoaktywnego kannabinoidu. Będąc w posiadaniu informacji o sprzedaży w sklepie skarżącej środków , co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, organ pierwszej instancji przeprowadził dwukrotne kontrole w sklepie "[...]", w toku których zabezpieczono produkty znajdujące się w sklepie. W obecności kontrolujących dokonywano sprzedaży towaru. Sytuacja taka uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu wymienionych w decyzji produktów, wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu oraz zatrzymania produktów. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Niewadliwa była także decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Pamiętać bowiem należy, że art. 81 k.p.a. pozwala co prawda na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów- chyba , że zachodzą okoliczności , o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów , gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Sądu sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 , publ. LEX nr 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała; co więcej - twierdziła, że organ żadnych dowodów nie przeprowadził. Zarzut, że organ nie doręczył stronie decyzji jest niezasadny- w aktach administracyjnych znajdują się dowody doręczenia skarżącej decyzji organów obu instancji, od których zresztą skarżąca wniosła kolejno odwołanie i skargę. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji jest niezasadny. Wskazać w tym miejscu ponadto trzeba na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. , który zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi spowodowane było występowaniem w sprzedawanych przez skarżącą produktach substancji psychoaktywnych, które obojętne dla zdrowia ludzkiego nie są, a te aspekty sprawy są w istocie rzeczy notoryjne. Stwierdzenie występowania takich substancji w jednym produkcie powodowało, że należało liczyć się z występowaniem takich bądź podobnych substancji także w innych produktach, oferowanych przez skarżącą . Wbrew stanowisku skarżącej organ pierwszej instancji nie określił w decyzji jedynie granicznego , dopuszczalnego ustawą terminu 18 miesięcy; w decyzji wyraźnie wskazano, że wycofanie towaru z obrotu następuje na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy, niż 18 miesięcy. Niezasadny jest też - z przywołanych powyżej względów - zarzut naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mimo braku uzasadnionego podejrzenia , że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Organy uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności , wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Nie można również podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tj. Dz. U. z 2010 r. , nr 220, poz.1447 ze zm.). Organ odwoławczy zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że w toku kontroli w dniu 11 września 2012 r. nie został złożony sprzeciw w trybie art. 84c przywołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a swoje stanowisko w tym zakresie wystarczająco uzasadnił. Sprzeciw , który dotyczył kontroli z tego dnia wpłynął do organu po zakończeniu czynności kontrolnych. Sądowi wiadomo z urzędu, że skarga skarżącej na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego sprzeciwem wobec wykonania kontroli została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 63/13. Z protokołów kontroli sanitarnych wynika, że przeprowadzający kontrolę okazali stosowne legitymacje służbowe i upoważnienia. Z powyższych względów nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sytuacji Sąd, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.