I OSK 2145/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/10 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Naczelnik Wydziału [...] decyzją z dnia [...] maja 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu pod budowę ulicy [...] części nieruchomości o pow. 612 m2, z ogólnej powierzchni 3063 m2, uregulowanej w KW nr [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...] , [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] ), stanowiącej współwłasność T. B. w 1/4 części, J. K. w 1/4 części, A. W. w 1/4 części i B. W. w 1/4 części. Pismem z dnia 26 września 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 grudnia 2008 r., M. P. jedna ze spadkobierczyń A. W. wystąpiła o zwrot ¼ udziału wywłaszczonej części nieruchomości. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w tej sprawie, wskazując, że nie ma podstaw do uwzględnienia zgłoszonego przez M. P. żądania z uwagi na brak wniosku wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od decyzji Prezydent Miasta [...] odwołanie złożyła M. P. Domagała się w nim uchylenia powyższej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyrażając przekonanie, że uwzględnienie jej wniosku nie spowoduje konieczności faktycznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Umożliwi jej natomiast zrealizowanie roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływana jako u.g.n. lub ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., jeżeli wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy mogą żądać zwrotu tej nieruchomości lub jej części. Niedopuszczalne jest natomiast orzekanie o zwrocie niewydzielonej ułamkowej części nieruchomości. Prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości jest przy tym dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot pochodzi od wszystkich uprawnionych osób, tj. od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, organ administracji nie może merytorycznie rozstrzygać o żądaniu, a wszczęte postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz uznania, że w konkretnym stanie faktycznym skarżącej przysługuje uprawnienie w postaci odszkodowania na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które może zostać zrealizowane bez konieczności udziału w postępowaniu administracyjnym innych współwłaścicieli bądź spadkobierców byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej jej roszczenie o zwrot nieruchomości, w przypadku jego uwzględnienia przez organ administracji publicznej, przekształci się ex lege w roszczenie odszkodowawcze. Skorzystanie w tej sytuacji z uprawnień odszkodowawczych można przyrównać do rozporządzenia udziałem we współwłasności, którym każdy ze współwłaścicieli bez zgody pozostałych może dowolnie rozporządzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1994 r. sygn. akt. SA/Lu 2125/93) . W odpowiedzi skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę M. P. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy rzeczywiście dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczny jest wspólny wniosek wszystkich współwłaścicieli lub następców prawnych dawnych właścicieli spornej nieruchomości. Materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., zgodnie z którym jeżeli wywłaszczona nieruchomość bądź jej część stała się w rozumieniu art. 137 ugn zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości lub jej części. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się przy tym, że przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej WSA w Warszawie uznał, że są niezasadne. M. P. powołała się bowiem na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz na orzecznictwo wydane na podstawie powyższej ustaw, która nie ma obecnie już zastosowania. Natomiast z treści obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że jeżeli nieruchomość wywłaszczona należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, ewentualnie po poprzednim właścicielu pozostało kilku następców prawnych, to wniosek o jej zwrot musi pochodzić od wszystkich uprawnionych, chyba że niektórzy z nich złożą oświadczenie, iż rezygnują z uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro w rozpatrywanej sprawie pozostali spadkobiercy dawnych właścicieli nie podpisali wniosku o zwrot nieruchomości, to organy słusznie uznały, że wniosek ten nie jest kompletny i nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy. W aktach sprawy nie ma również żadnych dokumentów, z treści których wynikałoby, że pozostali współwłaściciele rezygnują z żądania zwrotu nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła M. P., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: 1/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd I instancji nie uwzględnił stanu faktycznego sprawy w części dotyczącej powtórnego nabycia wywłaszczonej uprzednio nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz związanych z tym prawnych konsekwencji tj. niemożliwości powrotu do pierwotnej sytuacji własnościowej; 2/ art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że na mocy tego przepisu w tym konkretnym stanie faktycznym ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiłby powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej; 3/ art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że na mocy tego przepisu w konkretnym stanie faktycznym postępowanie może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich współwłaścicieli; 4/ art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie, że roszczenie odszkodowawcze przysługuje "dotychczasowym właścicielom", tj. roszczenie o zwrot nieruchomości w tym konkretnym stanie faktycznym ostatecznie z mocy prawa prowadzi do uzyskania odszkodowania a nie do uzyskania nieruchomości, stąd w pełni uzasadniona jest teza o przekształceniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w roszczenie odszkodowawcze; 5/ art. 2, art. 21, art. 64 Konstytucji RP poprzez faktyczne i prawne ograniczenie w dochodzeniu odszkodowania przez spadkobierczynię byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości na skutek nieuwzględnienia szczególnej sytuacji zbiegu skutków prawnych decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1974 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. o lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z [...] w swoich skutkach jest zbieżna z decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1974 r. o wywłaszczeniu omawianej nieruchomości pod budowę ulicy [...] . Zarówno decyzja z 1974 r. jak i decyzja z 2008 r. przewidują przejście prawa własności przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca proponowała organowi administracji publicznej przyjęcie harmonogramu czynności, których realizacja- jej zdaniem- uczyniłaby zadość sprawiedliwości społecznej. Jej działania zmierzały do uzyskania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1974 r. na cel, który nie został zrealizowany, w sytuacji gdy ta nieruchomość w 2008 r. została objęta kolejnym celem publicznym. Chodzi więc w istocie o uzyskanie statusu dotychczasowego właściciela według stanu pomiędzy pierwszym a drugim wywłaszczeniem i uzyskanie odszkodowania na podstawie drugiego wywłaszczenia. W związku z wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jakim jest inwestycja drogowa i faktycznym wybudowaniem w tym miejscu największego ronda w [...] , rozważania organów administracji publicznej a później Sądu I instancji na temat powrotu do pierwotnej sytuacji własnościowej uznać należy za pozbawione podstaw. W przedstawionym stanie faktycznym o zwrocie nieruchomości nie może być mowy ze względu na nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wydanej na podstawie przepisów specustawy. Przyjęcie założenia, że w tej konkretnej sytuacji faktycznej nie ma możliwości fizycznego zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazuje, że nie ma konieczność by pozostali właściciele tej nieruchomości uczestniczyli w postępowaniu wszczętym wnioskiem M. P. Żądanie uczestnictwa i wiązanie "na siłę" strony z innymi uczestnikami postępowania w tym konkretnym stanie faktycznym jest nadużyciem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a tym samym ogranicza stronę w dochodzeniu słusznie należnego odszkodowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie w realiach tej sprawy zwrot nieruchomości ma prowadzić do uzyskania przez stronę statusu właściciela, co do którego zastosowanie znajduje następnie decyzja oparta o przepisy art. 12 specustawy, co oznacza ostatecznie uzyskanie uprawnienia odszkodowawczego na podstawie powyższej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Teza o przekształceniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w roszczenie odszkodowawcze na podstawie specustawy jest uzasadniona, jeśli weźmie się pod uwagę, że z chwilą realizacji roszczenia o zwrot następuje przejęcie tej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, co skutkuje po stronie organu administracji publicznej obowiązkiem wypłaty odszkodowania na podstawie przepisów stawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zatem sprawa ta mogła zostać rozpoznana tylko w granicach zakreślonych zarzutami złożonego środka odwoławczego. Zgodnie z art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi być zatem sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 176 P.p.s.a. Oznacza to, że należy w niej podać konkretne przepisy, których złamanie wytyka się Sądowi I instancji, przyporządkować je do odpowiedniej podstawy kasacyjnej, określić, w jaki sposób uchybiono tym przepisom, a także wykazać, że gdyby do takich naruszeń nie doszło, to wynik postępowania sądowego byłby inny. Rozpoznawana skarga opracowana została przez profesjonalnego pełnomocnika, ale nie w pełni odpowiada omówionym warunkom. Zarzucono w niej złamanie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm procesowych, a mimo tego w jej części wstępnej nie powołano art. 174 P.p.s.a. oraz nie wskazano, które przepisy strona zamierzała ewentualnie zaliczyć do prawa materialnego, a które do prawa procesowego i tym samym nie sprecyzowano, jaką formę miałoby przybrać ich naruszenie. Mimo tej wadliwości skargi kasacyjnej należało odnieść się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, co wynika w szczególności z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, w której przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do wytyku naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie faktu powtórnego nabycia wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Zauważyć zatem należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że pisemne motywy takiego orzeczenia powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut złamania art.141 § 4 P.p.s.a. może być zatem co do zasady skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, w szczególności gdy nie zawiera ono któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych, o którym mowa w powołanym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i zostało tak skonstruowane, że pozwoliło na sformułowanie zarzutów kasacyjnych, jak również na kontrolę instancyjną kwestionowanego orzeczenia. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z przyjętą przez Sąd I instancji podstawą rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie stanowi skutecznego instrumentu do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyjaśnić również należy, że sąd co do zasady powinien wyczerpująco odnieść się do kwestii podniesionych w skardze. Wymóg taki nie może być jednak automatycznie utożsamiany z bezwzględnym obowiązkiem odpowiedzi na każdy zarzut i każdy wniosek skargi. Nie jest zatem uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy brak odniesienia się do niektórych wywodów strony oraz skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach faktycznych i prawnych rzeczywiście istotnych dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy przede wszystkim stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej formułując w taki sposób powyższy wytyk chyba nie zauważył, że kwestionowany przez niego artykuł składa się z sześciu ustępów regulujących różne zagadnienia prawne. W tej sytuacji mając na uwadze również zakres postępowania kasacyjnego oraz wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku przepisu składającego się z dwóch lub więcej jednostek redakcyjnych, skarżący zobowiązany jest sam wskazać, która z nich jego zdaniem miała być złamana zaskarżonym wyrokiem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że jej autorowi chodziło o naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawsze stanowi powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej a także, że na mocy tego przepisu postępowanie może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich współwłaścicieli. Zatem przypomnieć wypada, że stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Natomiast mając na względzie również definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n. nie może ulegać wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar określonej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Nadto żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, do której potrzeba jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.). Skutkiem ewentualnego zwrotu nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego też względu dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem. Jednak nie można tego warunku odnosić do samego złożenia wniosku wszczynającego postępowania. Pozostali współwłaściciele mogą bowiem wyrazić zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania, bądź też w przypadku braku zgody części ze współwłaścicieli, pozostali współwłaściciele mogą uzyskać wyrok sądowy w oparciu o art. 199 K.c. dający im prawo do występowania o zwrot nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie pozostali spadkobiercy byłych właścicieli nie podpisali złożonego przez M. P. wniosku o zwrot nieruchomości, ani nie wyrazili zgody na realizację takiego roszczenia, dlatego organy trafnie uznały, że przedmiotowy wniosek nie jest skuteczny, bowiem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. Zauważyć bowiem należy, że dopiero gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został złożony i podpisany przez wszystkie osoby do tego legitymowane, czyli spełniał warunki formalne, organy orzekające w sprawie miałyby możliwość rozpatrywania przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, wniosek o zwrot został złożony tylko przez jednego spadkobiercę jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] . Fakt ten uniemożliwił organom merytoryczne rozpoznanie wniosku, a tym samym badanie nie tylko kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia a także w ogóle dopuszczalności zwrotu takiej nieruchomości. Niezrozumiałym i całkowicie chybionym pozostaje wytyk naruszenie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zwłaszcza związane z tym zarzutem wywody o rzekomym przekształceniu ex lege roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w roszczenie odszkodowawcze. Po pierwsze trudno Sądowi I instancji zarzucić naruszenie powołanego przepisu, w sytuacji gdy nie był on w ogóle stosowany. Ponadto zakres przedmiotowy niniejszej sprawy wyznaczył wniosek skarżącej z dnia 26 września 2008 r. o zwrot nieruchomości, który mógł być rozpatrywany wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż to właśnie ta ustawa reguluje kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub nieruchomości przejętych w podobnych trybach na własność Państwa. Cytowana ustawa nie przewiduje w ogóle możliwości przekształcenia roszczenia o zwrot nieruchomości w postulowane przez stronę roszczenie odszkodowawcze. Odrębne są zakresy spraw uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ewentualnie roszczenia wynikające z tych aktów prawnych nie mogą być zatem rozpatrywane w jednym postępowaniu. Oczywistym bowiem jest, że najpierw musi być rozstrzygnięta kwestia, czy w ogóle dopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero wówczas można rozważać pozostałe roszczenia związane z taką nieruchomością. Z powyższych względów nieuzasadnionym pozostaje również zarzut naruszenia art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powtórnie należy podkreślić, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o zwrot nieruchomości. Z kolei granice orzekania przez Sąd I instancji wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy podlegającej rozpatrzeniu przez ten sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zaskarżenie określonej decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w zakwestionowanym w ten sposób akcie administracyjnym. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym Sąd I instancji orzekając w tak zakreślonych i wyznaczonych przepisem art. 134 P.p.s.a. granicach, nie mógł uczynić przedmiotem rozpoznania roszczenia odszkodowawczego. Całkowicie bezpodstawne są zatem twierdzenia skarżącej kasacyjnie, jakoby zostały naruszone jej prawa, gwarantowane przez ustawę zasadniczą. To, że nie zgadza się ona z zaskarżonym wyrokiem nie świadczy o tym, że jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami, a tym bardziej, że narusza konstytucyjne prawa jednostki. Dodać również należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji można stosować bezpośrednio. Jednakże stosowanie norm konstytucyjnych wprost, jako podstawy orzekania, może nastąpić wówczas gdy brak jest regulacji ustawowych normujących zakres danego roszczenia. Przepisów Konstytucji nie stosuje się bezpośrednio, gdy dana sprawa znajduje uregulowanie w ustawie zwykłej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.