I OSK 2299/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2233/11 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2233/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] ustalającą lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]w K. wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej", planowanej do realizacji w północno-zachodniej części miasta K., na styku dzielnic: [...]. Decyzja ta opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr 4/09, Wojewoda Małopolski udzielił zezwolenia na realizację wskazanej wyżej inwestycji drogowej. Decyzja ta została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. W związku z niewykonaniem przez T. B. obowiązku, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 maja 2010 r., nr [...], oraz tytułu wykonawczego z dnia 15 lipca 2010 r., nr [...], wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewoda Małopolski wezwał T. B. do wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanego wyżej tytułu wykonawczego, nr [...], polegającego na wydaniu opisanej wyżej nieruchomości, w terminie do dnia 28 czerwca 2010 r. do godz. 9:00, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Małopolski wezwał T. B. do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, nr [...], polegającego na wydaniu wskazanej wyżej nieruchomości w terminie do dnia 6 sierpnia 2010 r. do godz. 9:00 pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. T. B. wniosła skargę na czynności egzekucyjne dokonane w dniu 6 sierpnia 2010 r. polegające na odebraniu nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury oddalił powyższą skargę powołując się na przepis art. 54 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Podkreślił, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej, organ nie ocenia natomiast zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani prawidłowości jego prowadzenia, zaś skarżąca usiłuje podważyć podstawy prowadzenia egzekucji administracyjnej polegającej na odebraniu nieruchomości. Pismem z dnia 2 kwietnia 2011 r. T. B. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia 21 maca 2011 r. Na to postanowienie T. B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi w szczególności naruszenie art. 17 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, a także art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie dopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2233/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień organu przeprowadzającego czynność odebrania nieruchomości, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszą się w istocie nie do samej czynności odebrania nieruchomości, a do całego postępowania tak egzekucyjnego, jak i wywłaszczeniowego, w tym również do braku wydzielenia działek. Nie mogą one zatem być przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła T. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak dokonania należytej kontroli kwestionowanego postanowienia Ministra Infrastruktury, polegający na ocenie zasadności skargi wyłącznie przez pryzmat podniesionych w niej zarzutów i twierdzeń; 2) art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 7, 77 i 80 k. p. a., poprzez brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dokonania wszechstronnej weryfikacji legalności i prawidłowości czynności egzekucyjnej odebrania nieruchomości; 3) art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 18 tej ustawy w związku z art. 105 k. p. a., poprzez błędne przyjęcie, iż prowadzenie egzekucji pod sygnaturą umorzonego postępowania nie jest uchybieniem podczas, gdy organ w istocie kontynuował uprzednio umorzone postępowanie, a ewentualne ponowne wszczęcie egzekucji nie było prawnie możliwe. W świetle tego nie może być mowy o prawidłowym wyznaczeniu (a co za tym idzie - o stosownym umocowaniu) egzekutora przez organ egzekucyjny do dokonania czynności wykonawczej, o którym mowa w art. 142 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 4) art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, iż jest to środek, który nie nadaje się do realizacji żądań skarżącej i nie może być przez skarżącą skutecznie wniesiony; 5) art. 53 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne przyjęcie, iż protokół z czynności egzekucyjnej został prawidłowo sporządzony, a zatem stanowi dowód prawidłowego dokonania czynności egzekucyjnej oraz naruszenie art. 53 § 2 tej ustawy, poprzez nie doręczenie stronie zobowiązanej całości kompletnego protokołu z dokonanych czynności egzekucyjnych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z uwagi na brak wcześniejszego faktycznego wykonania pomiarów na działce skarżącej, a następnie poprzez wydzielenie nowych działek pod drogę – niemożliwe było wcześniejsze wydanie nieruchomości w zakresie przewidzianym stosownymi decyzjami. Wskazano, że nie wytyczono granic nieruchomości w terenie, a więc nie określono obowiązku podlegającego wykonaniu. Podkreślono, że skarżąca wyraźnie kwestionowała samą czynność wykonawczą, jaką jest odebranie nieruchomości. Podniesiono ponadto, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją postępowania egzekucyjnego uprzednio umorzonego i którego czynności zostały w całości uchylone w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie lektura akt sprawy wskazuje na to, że organ egzekucyjny traktował postępowanie umorzone i czynność odebrania nieruchomości jako pewną całość, o czym świadczy choćby mnogość postanowień i tytułów wykonawczych wydawanych w tym zakresie. Wskazano, że Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie egzekucyjne postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o sygnaturze [...], na skutek uwzględnienia zarzutów i przychylenia się do argumentu, iż obowiązek podlegający wykonaniu nie został precyzyjnie oznaczony z uwagi na brak wytyczenia w terenie granic nieruchomości podlegającej egzekucji. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto okoliczność braków w protokole czynności, co oznacza, iż nie może być on oceniony jako dowód na prawidłowe dokonanie czynności egzekucyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, w postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. teza druga wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., III SA/Wa 3474/06, Lex nr 304097 oraz Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydanie 5, 2009 r., str. 152-153, 208). Stosownie bowiem do art. 29 § 1 powołanej ustawy organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać czy decyzja, na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem i słuszna. Zatem w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być podnoszone kwestie dotyczące orzeczenia, będącego podstawą wydania tytułu wykonawczego, a więc niedopuszczalne jest stawianie zarzutów, które dotyczyły postępowania administracyjnego ogólnego. W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują bardzo dokładnie określone środki odwoławcze przysługujące dłużnikowi, to jest zarzut (art. 33 ustawy) oraz skarga na czynności organu egzekucyjnego (art. 54 § 1 tej ustawy). Środki te nie mogą być mieszane lub stosowane zamiennie, ponieważ dotyczą one różnych czynności organów egzekucyjnych i mają różny tryb rozpatrywania. Oznacza to, że w skardze do sądu administracyjnego można skutecznie kwestionować działania organów administracji, podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, natomiast do wzruszenia rozstrzygnięć, będących podstawą postępowania egzekucyjnego, przewidziano inne tryby postępowania. Przedmiotem postępowania, prowadzonego w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego, jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, co oznacza, że w postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku, o czym była już mowa powyżej. Powyższe oznacza zatem, że postępowanie egzekucyjne służy przymusowemu wykonaniu nałożonych obowiązków, a nie badaniu ich materialnoprawnej podstawy. Natomiast w niniejszej sprawie żądanie skarżącej sprowadza się do kwestionowania wymagalności egzekwowanego obowiązku, w skardze zawarto bowiem zarzuty dotyczące samego tytułu wykonawczego. Zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą mogły stać się przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, opartych na podstawie art. 33 pkt 1 bądź 2 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu jego wykonania albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu. T. B. wniosła skargę na czynności egzekucyjne z dnia [...] sierpnia 2010 r. polegające na odebraniu nieruchomości. Jak z akt sprawy wynika z czynności tych został sporządzony protokół wraz z załącznikiem, podpisane zarówno przez egzekutora, jak i przez samą skarżącą. Z istoty skargi na czynności egzekucyjne wynika, że skarga taka powinna być skonkretyzowana i wskazywać na czym polegała – zdaniem strony – nieprawidłowość w przeprowadzeniu tej czynności. W sytuacji, gdy strona nie stawia konkretnych zarzutów, sąd nie może badać, która z czynności egzekucyjnych została przeprowadzona nieprawidłowo. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku skargi na czynności egzekucyjne granice skargi są określone przez wskazanie w skardze czynności egzekucyjnej. W sytuacji, gdy nie ma takiego wskazania, a strona faktycznie żąda zbadania decyzji administracyjnej, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, sąd administracyjny nie może wychodzić poza granice sprawy. Wobec tego uznać należy, że nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i to w sposób zasługujący na aprobatę. Okoliczność, że nosiły one sygnaturę tożsamą z uchylonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej czynności. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił czynności egzekucyjne wobec skarżącej oraz umorzył prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne wskazując, że egzekutor podejmujący działania winien mieć precyzyjnie określone granice egzekwowanej nieruchomości w terenie, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. To – w ocenie organu – stanowi nie o wadzie tytułu wykonawczego, ale o braku możliwości podjęcia przez egzekutora czynności egzekucyjnych w terenie ze względu na nieokreślony przedmiot egzekucji. W związku z tym, po precyzyjnym określeniu granic nieruchomości, prowadzono postępowanie pod tą samą sygnaturą sprawy, co nie stanowi naruszenia prawa, gdyż uzupełnieniu uległy kwestie natury technicznej będące przeszkodą w przeprowadzeniu egzekucji, zaś sam tytuł wykonawczy nie był wadliwy – o czym wspomniano powyżej. Dokonując zatem oceny stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, należy podkreślić, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to ma szczególny charakter, ponieważ ukierunkowane jest na szybkość i skuteczność wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, polegającego na wydaniu nieruchomości, ciążącego na skarżącej. Specyfika postępowania egzekucyjnego umożliwia jedynie odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrazem tego jest treść art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżąca nie może wnosić skargi na czynności egzekucyjne organu, należy uznać za nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca ma prawo wnosić taki środek prawny i rozpatrzył jej skargę wydając wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że czynność odebrania spornej nieruchomości dokonana została zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy, które nie satysfakcjonuje skarżącej nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji kwestionuje jej prawo do posługiwania się skargą na czynności egzekucyjne, albo, że wydał błędne orzeczenie w sprawie. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.