I SA/Wa 174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej I.S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju i Wsi, po rozpatrzeniu wniosku I. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1975 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w D. z [...] października 1975 r. nr [...] – sprostowanej postanowieniem Naczelnika Gminy w D. z [...] lutego 1976 r. nr [...]. Na mocy tych decyzji przejęty został od Z. S., za rentę, udział wynoszący ½ w gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha, położonym w T., gmina D. I. S., będąca jedyną spadkobierczynią Z. S. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2012 r. Rozpatrując niniejszą sprawę Minister stwierdził, że podstawą prawną przejęcia udziału w opisanym wyżej gospodarstwie rolnym była ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Minister zauważył, że z decyzji Naczelnika Gminy w D. wynika, jakoby przejęty został udział Z. S. Tymczasem, na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przejęcie udziału nie było dopuszczalne (możliwość taka powstała dopiero na podstawie późniejszych aktów dotyczących zaopatrzenia emerytalnego rolników). W ocenie organu nadzoru omawianych decyzji o przejęciu nie można jednak oceniać w oderwaniu od drugiej decyzji jaką Naczelnik Gminy w D. wydał [...] lutego 1976 r. w stosunku do przedmiotowego gospodarstwa, a skierowanej do dzieci Z. S. Tą drugą decyzją, Naczelnik przejął pozostałe udziały w gospodarstwie, należące do L. S. i I. S. Różnica między dwiema wydanymi przez Naczelnika Gminy w D. decyzjami, polega na tym, że za udział przejęty od Z. S., przyznana została renta, natomiast za udziały L. S. i I. S., obojgu przyznane zostały spłaty pieniężne. Zdaniem Ministra można zatem uznać, że przejęte zostało całe gospodarstwo, a nie poszczególne udziały. Przejęcia gospodarstwa dwiema, a nie jedną decyzją, nie można jednak potraktować jako rażącego naruszenia prawa, gdyż rozdzielenie służyło jedynie podkreśleniu różnych uprawnień przysługujących poszczególnym współwłaścicielom po przejęciu gospodarstwa. Takie rozróżnienie uprawnień, przewidywał natomiast art. 16 ust. 4 ustawy z 29 maja 1974 r. Organ nadzoru wskazał, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Przepis ten stanowił, że gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Z kolei gospodarstwo rolne określone w ust. 1 to zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, gospodarstwo obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Z treści przepisu wynika zatem, że przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, było możliwe jeżeli spełnione zostały trzy przesłanki: 1) powierzchnia przejmowanego gospodarstwa rolnego wynosiła co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; 2) przejmowane gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej; 3) rolnik osiągnął wiek 55 lat. Spełnienie pierwszej i trzeciej z przesłanek jest bezsporne. Ze skróconego odpisu z księgi wieczystej wydanego w dniu 17 września 1975 r. oraz z decyzji ZUS z [...] stycznia 1976 r. wynika odpowiednio, że: - powierzchnia gospodarstwa wynosiła [...] ha gruntów rolnych; - Z. S., w dacie orzekania o przejęciu miała ukończone 64 lata (urodziła się w dniu [...] lutego 1910 r.). W ocenie organu nadzorczego najistotniejsza w przedmiotowej sprawie jest zatem kwestia spełnienia przesłanki nr 2, tj. ustalenie, czy przejęte gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej – a w zasadzie zbadanie, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu istniały przesłanki wskazujące, że poziom ten nie był niski. Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa powinno mieć charakter oczywisty, tj. sprzeczność z przepisem prawa powinna rzucać się w oczy (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Badanie, czy decyzja Wojewody [...], a tym samym decyzja Naczelnika Gminy w D., rażąco naruszają prawo powinno zatem polegać przede wszystkim na sprawdzeniu prawidłowości zastosowania przez organy tych przepisów, regulujących kwestię niskiego poziomu produkcji rolnej, które bezsprzecznie je obowiązywały. Przepisami obowiązującymi Wojewodę [...] i Naczelnika Gminy w D. w zakresie ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej w sprawach przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę, były przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. i przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. Aktem wykonawczym do ustawy z 29 maja 1974 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Przepisami odnoszącymi się do kwestii poziomu produkcji rolnej w sprawach przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r., były więc: - art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. wskazujący, że gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej; - § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 maja 1974 r. stanowiący, że decyzja naczelnika gminy o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę powinna zawierać poziom produkcji rolnej danego gospodarstwa; - § 4 ust. 3 rozporządzenia z 31 maja 1974 r., w świetle którego poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Zdaniem Ministra zgodnie z powyższymi wymogami, do prawidłowego ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej przejmowanego gospodarstwa, niezbędne było zatem wyłącznie zasięgnięcie opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej oraz zawarcie ustalonego poziomu produkcji w decyzji o przejęciu. W przepisach brak jest natomiast wskazania kryteriów, wedle których należało oceniać poziom produkcji rolnej gospodarstw. Powyższe oznacza, że ówczesny ustawodawca wyposażył naczelników gmin w stosunkowo szeroki zakres uznaniowości w zakresie ustalania kryteriów poziomu produkcji rolnej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. W ocenie organu nadzoru przyjąć należy, że w ramach przyznanej przez ustawę z 29 maja 1974 r. swobody w doborze kryteriów, organy uznały, że gospodarstwo cechujące się niskim poziomem produkcji rolnej, to m.in. gospodarstwo w którym: a) część gruntów leży odłogiem; b) zabiegi agrotechniczne wykonywane są z opóźnieniem; c) rolnik jest w podeszłym wieku; d) brak jest osób zainteresowanych kontynuacją prowadzenia gospodarstwa. Są to kryteria wynikające z obu wydanych przez Naczelnika Gminy w D. decyzji o przejęciu gospodarstwa, oraz z decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Ministra analiza akt z postępowania zwyczajnego, prowadzi do wniosku, że nie ma żadnych dokumentów wskazujących, że kryteria (lit. a-d) przyjęte przez ówczesne organy, nie były spełnione. W aktach tych znajdują się dokumenty, których treść przemawia za spełnieniem powyższych kryteriów. Są to: - decyzje o przejęciu gospodarstwa – gdzie wskazano, że: grunty wykazują niski poziom produkcji rolnej, zabiegi agrotechniczne wykonywane są z opóźnieniem, część gruntów leżała odłogiem, współwłaścicielka była w wieku 65 lat; - pismo Urzędu Wojewódzkiego z lipca 1975 r., w którym wskazano, że obszar ok. [...] ha leży odłogiem; - pismo [...] Spółdzielni [...] z 18 listopada 1975 r., zawierające wykaz dostaw płodów rolnych, z którego wynika, że od 1973 r. ilość płodów rolnych oddawanych do skupu regularnie spadała; - wnioski L. S. i I. S., z których wynika, że z uwagi na zatrudnienie poza rolnictwem, nie są zainteresowani prowadzeniem gospodarstwa odziedziczonego po ich ojcu. W aktach postępowania zwyczajnego brak jest wprawdzie pisemnej "opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej", o której mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia z 31 maja 1974 r., jednak opinia taka mogła być przedstawiona Naczelnikowi Gminy w D. w formie ustnej, ewentualnie mogła zaginąć (podobnie jak zaginęło odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w D., czy też potwierdzenia odbioru drugiej z wydanych przez Naczelnika Gminy w D. decyzji, tj. decyzji o przejęciu udziałów L. S. i I. S.). Z kolei na sam fakt istnienia takiej komisji, wskazuje adnotacja: "Komisja nie przyznała dodatku", umieszczona na dokumencie szacunku wartości gospodarstwa z 21 października 1975 r. Jeżeli chodzi o zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przesłanek niskiego poziomu produkcji wskutek zaniedbania – wskazanych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) – organ uznał, że nie jest on zasadny. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. został zawarty w akcie wykonawczym do innej ustawy, tj. ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) i miał zastosowanie do sytuacji uregulowanych w tej ustawie. Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania powyższego przepisu wykonawczego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. W praktyce organy stosowały posiłkowo powyższy przepis rozporządzenia, ale nawet jego naruszenie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można też mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez niezastosowanie w drodze analogii przepisów powyższego rozporządzenia wykonawczego. Nawet jeżeli uznać, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. miał ścisłe zastosowanie, to przedmiotowe gospodarstwo i tak należało zakwalifikować jako wykazujące niski poziom produkcji, gdyż jedną z przesłanek uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji, było ustalenie, że nie wszystkie grunty orne są wykorzystywane. W przedmiotowym gospodarstwie o pow. [...] ha, nie był wykorzystany obszar ok. [...] ha. Jednocześnie, grunty orne (klasy: R.lIla, R.IIIb i R.IVa) obejmowały [...] ha. We wspomnianych [...] ha odłogów, zawierały się więc grunty orne o powierzchni co najmniej [...] ha. Dlatego, w ocenie Ministra, uznać należy, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, a przynajmniej brak jest jednoznacznych dowodów podważających – zawarte w decyzjach o przejęciu - stwierdzenia o istnieniu takiego poziomu. Tym samym w dacie przejęcia spełniona była wspomniana na wstępie przesłanka nr 2. Konkludując, organ nadzoru stwierdził, że wszystkie trzy wymagane prawem przesłanki zostały spełnione, a przynajmniej brak jest dostatecznych podstaw aby podważyć ich istnienie. Organ podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Pewność obrotu prawnego wymaga bowiem, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem orzecznictwa wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym – zezwalającym na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości – stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Z kolei brak doręczenia niniejszej decyzji aktualnym właścicielom przejętej nieruchomości wynika z tego, iż rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności nie ma wpływu na ich prawa i obowiązki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. S. Zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na: 1) niezastosowaniu tego przepisu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 2) odmowie uchylenia decyzji z [...] lutego 2012 r.; 3) odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z [...] października 1975 r. oraz Wojewody [...] z [...] grudnia 1975 r. pomimo, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, albowiem na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. przejęcie udziału we własności gospodarstwa rolnego nie było dopuszczalne. Zarzuciła również, że decyzje wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte są rażącym naruszeniem prawa, gdyż wbrew treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. prezydium gromadzkiej rady narodowej nie zgłosiło do właściwego do spraw rolnych organu prezydium powiatowej rady narodowej wniosku o zaliczenie przedmiotowego gospodarstwa rolnego do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, co w konsekwencji spowodowało, że wbrew treści § 2 ust. 2 tego rozporządzenia nie przeprowadzono (przed przejęciem przedmiotowego gospodarstwa z urzędu) jego lustracji, której celem powinno i miało być wydanie opinii, czy gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej; ustalenie, czy rolnik odpowiada ustawowym warunkom pozwalającym na przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Nie sporządzono przewidzianego w § 2 ust. 5 rozporządzenia protokołu lustracji, z którego wynikałoby, że przedmiotowe gospodarstwo rolne faktycznie wykazuje niski poziom produkcji. Skarżąca zarzuciła, że brak jest dokumentów: a) dowodzących istnienie przesłanek przewidzianych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r., pozwalających na przejęcie z urzędu gospodarstwa na własność Państwa wobec uznania go za wykazujące – wskutek zaniedbania – niski poziom produkcji; b) dowodzących, że nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, że plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o ⅓ od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach oraz że obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej; c) wskutek nieprzeprowadzenia lustracji nie zachowano też procedury wskazanej w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r., a więc: - właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej nie przedstawił prezydium tejże rady narodowej wniosku o zaliczenie gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji; - w konsekwencji prezydium powiatowej rady narodowej nie mogło wykonać nałożonych na nie przez omawiane przepisy prawne obowiązków , tj. nie mogło rozpoznać takiego wniosku ani zawiadomić uprawnionych o jego złożeniu. Skarżąca zarzuciła, że brak stosownych dokumentów nie może być rozstrzygany na korzyść legalności zaskarżonych decyzji, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że dokumenty takie nigdy nie istniały, nie zostały wytworzone. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] lutego 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyżej wskazane zarzuty, podnosząc, że skoro bezspornym jest, że na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. przejęcie udziału nie było dopuszczalne, to nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy w D. została wydana bez podstawy prawnej, czego oczywistą konsekwencją winno być stwierdzenie ich nieważności. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowe decyzje Naczelnika Gminy w D. i Wojewody [...] zostały wydane także z rażącym naruszeniem prawa, gdyż do przejęcia gospodarstwa doszło: - pomimo niezłożenia przez prezydium gromadzkiej rady narodowej wniosku o zaliczenie przedmiotowego gospodarstwa rolnego do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji; - pomimo nieprzeprowadzenia jego lustracji, czego konsekwencją był i jest brak dokumentów uzasadniających przejęcie tego gospodarstwa. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2012 r. Minister Rolnictwa z rażącym naruszeniem art. 7 i 8 kpa zastosował dość oryginalną figurę logiczną, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby ustalono, że przejęcie nastąpiło mimo, że już "w toku postępowania zwyczajnego istniały dokumenty świadczące o tym, że przejmowane gospodarstwo" nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej, a mimo to zostało przejęte. W ocenie skarżącej brak stosownych dokumentów nie może być rozstrzygany na korzyść legalności zaskarżonych decyzji, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że dokumenty takie nigdy nie istniały, nie zostały wytworzone. Skoro zarówno Naczelnik Gminy D. jak i Wojewoda [...] w uzasadnieniu swoich decyzji ani słowem nie wspomnieli o istnieniu protokołu lustracji przedmiotowego gospodarstwa i nie powołali tego protokołu jako podstawy swoich decyzji, to fakt ten pozwala zasadnie domniemywać, że protokół ten nigdy nie istniał, bo lustracji tego gospodarstwa nie przeprowadzono. Jest bowiem rzeczą logiczną, że gdyby lustrację przeprowadzono, to zostałby sporządzony protokół lustracji, a gdyby w dacie wydania omawianych decyzji istniał protokół lustracji, to niechybnie zostałby on powołany w uzasadnieniu chociażby jednej tych decyzji. To samo dotyczy istnienia opinii komisji gminnej rady narodowej, której powinien zasięgnąć Naczelnik przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ administracji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 kpa, nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 kpa tj. swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w trybie określonym w art. 156 kpa. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Naczelnika Gminy D. z [...] października 1975 r. orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, którego współwłaścicielką była Z. Si. oraz decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1975 r. zostały wydane przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych, w szczególności, czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru zobowiązany był zatem ocenić, czy organy wydające decyzję prawidłowo ustaliły, czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do ich wydania. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy D. z [...] października 1975 r. był art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym przepisem istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek (60 lat – mężczyzna, 55 lat – kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Takie rozwiązanie miało służyć w zamierzeniu podnoszeniu poziomu rolnictwa w Polsce oraz zapewnieniu osobom które nie mogły sprostać tym wymaganiom pomocy socjalnej w postaci renty z tytułu przejęcia gospodarstwa. Przejęcie mogło jednakże nastąpić tylko wtedy, gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 456/98, publ. Lex nr 41828). Zgodzić w tym miejscu należy się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ustawa bliżej nie precyzuje znaczenia wymienionego w art. 9 pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie jest prawdą jednak, że brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa rolnego. Wobec tego, że art. 9 ust. 2 nie definiował pojęcia niskiego poziomu produkcji, w praktyce orzeczniczej przyjęto, że dla ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej odpowiednie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Akt prawny przewidywał przeprowadzenie przez zespół w składzie 3 specjalistów w trybie lustracji gospodarstwa (§ 2 ust. 2 rozporządzenia) oceny tego gospodarstwa. Po przeprowadzeniu lustracji wymagane było sporządzenie protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w tym rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powołanego rozporządzenia wynika także, iż niski poziom produkcji musiał dotyczyć trzech lat poprzedzających przejęcie gospodarstwa. Biorąc pod uwagę, że w postępowanie prowadzone w trybie zwykłym prowadziło do przymusowego odjęcia własności gospodarstwa rolnego poprzednim właścicielom nie można w ocenie Sądu podzielić stanowiska Ministra, że wobec szerokiej uznaniowości organ mógł stwierdzić niski poziom na podstawie wszelkich i możliwych informacji, przy jednoczesnym braku jednoznacznych dowodów wskazujących, iż poziom produkcji rolnej przedmiotowego gospodarstwa był prawidłowy. O ile można się zgodzić ze stanowiskiem Ministra, że naruszenie przepisów wykonawczych wydanych dla potrzeb innej ustawy, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, to nie można tracić z pola widzenia przepisów wykonawczych do ustawy na podstawie przepisów której orzekał organ w postępowaniu zwykłym. Podnieść należy, że na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis § 4 tego rozporządzenia wskazywał jakie elementy winna zawierać decyzja naczelnika o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W szczególności powinna określać poziom produkcji danego gospodarstwa (§ 4 ust. 1 pkt 3), czyli należało wskazać konkretny poziom przywołując dane liczbowe stwierdzone w tym gospodarstwie, aby możliwe następnie było porównanie tych danych do średniej wsi. Niewystarczające było więc wskazanie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej, bez wyjaśnienia co należy przez to rozumieć. Z przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że poziom produkcji gospodarstwa ustalał naczelnik po zasięgnięciu opinii komisji gminnej rady narodowej. W aktach brak jest takiej opinii, co oznacza, że doszło do naruszenia przywołanego przepisu. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że nie odnalezienie takiej opinii nie może przesądzać (w realiach niniejszej sprawy), że nie było lustracji gospodarstwa. Z takim stanowiskiem organu można by się zgodzić tylko wtedy, gdyby z innych dowodów lub z treści decyzji organów obydwu instancji lub jednego z nich wynikało, że lustracja była dokonana i opinia wydana. Jednakże zarówno decyzja Naczelnika Gminy D. jak i decyzja Wojewody [...] nie wspominają o przeprowadzeniu lustracji i o opinii komisji gminnej rady narodowej przedstawionej naczelnikowi. Również z akt sprawy nie wynika, aby taka komisja była powołana, aby przedstawiła opinię. Na okoliczność przeprowadzenia lustracji gospodarstwa organ powołuje pismo zastępcy dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego w [...] z lipca 1975 r. (data wpływu do Urzędu Gminy 10 lipca 1975 r.). Z pisma tego wynika, że przeprowadzona była przez ten Wydział kontrola gospodarstwa z której wynika m. in, że część gruntów leży odłogiem. Pomijając już fakt, że nie wiadomo kiedy powyższa kontrola była przeprowadzona, to należy zauważyć, że zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z 31 maja 1974 r., organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli była komisja gminnej rady narodowej, a nie komisja powołana przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego w [...]. To na podstawie opinii komisji gminnej rady narodowej naczelnik gminy ustalał poziom produkcji gospodarstwa rolnego. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, przeprowadzonej lustracji i jej wyników nie sposób wywieść z odręcznej adnotacji na piśmie z 21 października 1975 r. o treści "Komisja nie przyznała dodatku". Nie wiadomo o jaką komisję i w jakiej sprawie chodzi. Jak wyżej wskazano zarówno decyzja Naczelnika Gminy D. jak i Wojewody [...] nie wspominają o lustracji komisji gminnej rady narodowej, nie wynika to także z innych zebranych dowodów. Nie wiadomo czy i kiedy komisja ta lustrowała gospodarstwo, kto wchodził w jej skład i do jakich wniosków doszła. Organ nadzoru uzasadniając niski poziom produkcji rolnej powołuje się na pismo [...] Spółdzielni [...] z 18 listopada 1975 r. skierowane do Urzędu Gminy D., z którego wynika, że ilość dostarczanych przez byłą właścicielkę płodów rolnych w latach 1973-1975 r. systematycznie malała. Jednakże uszło uwadze Ministra, że część gospodarstwa była wydzierżawiana indywidualnym rolnikom, a część użytkowała [...] Spółdzielnia [...] w T. Wobec tego jest rzeczą zrozumiałą, że w takiej sytuacji ilość dostarczanych przez byłą właścicielkę płodów rolnych musiała się obniżyć. Należy zgodzić się z organem i ze skarżącą, że przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie przewidywały możliwości przejmowania udziału w gospodarstwie rolnym. Jednakże organ ze stwierdzenia tego wywiódł nieuprawnione wnioski. Otóż Z.S. była współwłaścicielką w udziale ½ części gospodarstwa o łącznej pow. [...] ha [...] a. Współwłaścicielami pozostałego udziału w ½ części były jej dzieci I. i L. S. Była to współwłasność w częściach ułamkowych. Zgodnie z art. 195 kodeksu cywilnego współwłasność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Jak z powyższego wynika współwłasność cechuje jedność przedmiotu, wielość podmiotów i niepodzielność wspólnego prawa. Z pkt 1 decyzji Naczelnika Gminy D. wynika, że przejęto własność gospodarstwa rolnego wraz z budynkami stanowiące własność Z. S. i dzieci L. i I.S. po połowie. Natomiast z pkt 2 decyzji, że przejmuje się obszar o pow. [...] ha stanowiący własność Z. S.. Istnieje więc wzajemna sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciami z wyżej wskazanych punktów. Ponadto nie mógł zostać przejęty obszar o pow. [...] ha, gdyż współwłaścicielka udziału nie miała tytułu prawnego do fizycznie określonej części gospodarstwa. Współwłaściciel może zadysponować skutecznie jedynie udziałem, a nie fizyczną częścią nieruchomości, która to część nie była prawnie wydzielona. To samo dotyczy wszelkich naniesień na gruncie w tym budynków, których Z. S. nie była wyłączną właścicielką. Pomijając wyżej wskazane kwestie prawne, poza oceną organu nadzoru pozostała kwestia, czy taka decyzja była wykonalna, gdyż nie sposób ustalić która fizycznie określona na gruncie część gospodarstwa o pow. [...] ha, z ogólnej pow. [...] ha [...] a., od której strony i w jakich granicach została przejęta. Przekazywanie i przejmowanie gospodarstw rolnych będących przedmiotem współwłasności uregulowane jest w ustawie odrębnie w przepisach art. 16 i 17 tej ustawy. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że obecni właściciele nieruchomości nie mają interesu prawnego w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu. Stroną postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa, dotyczącego przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego są nie tylko strony postępowania zwykłego lub ich spadkobiercy, a także podmioty, którym obecnie przysługuje do tych nieruchomości tytuł prawno-rzeczowy. Dlatego obecni właściciele powinni być powiadomieni o wszczęciu niniejszego postępowania i być adresatami decyzji nadzorczej. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] lutego 2012 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówionych, a także z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z 31 maja 1974 r. do tej ustawy, jako wzorce kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.