I OSK 2886/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 775/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1) postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że przedmiot postępowania określić jako "specjalny zasiłek celowy"; 2) oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 775/13 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił J. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 400 zł na leki i szczepionkę oraz 100 zł na obuwie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w listopadzie 2012 r. stanowił kwotę 1.174,04 zł i przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł. W ocenie organu, w sytuacji J. S. nie zaistniały także żadne szczególne przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje z córką, która z tytułu opieki nad nim otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Na dochód stron składa się emerytura oraz zasiłek pielęgnacyjny i po odliczeniu alimentów płaconych na rzecz syna wynosi 1.174,04 zł. Dochód strony przekracza zatem określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Ponadto sytuacja wnioskodawcy nie jest na tyle szczególna by uzasadnione było przyznanie pomocy w trybie przewidzianym w art. 41 powołanej ustawy. W opinii pracownika socjalnego, szczegółowo uzasadnionej (załączona do akt sprawy) sytuacja wnioskodawcy nie jest wyjątkowa, od kilku miesięcy pozostaje niezmienna, wnioskodawca posiada własny dochód, zasoby majątkowe i rodzinę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe, co stanowiło przeszkodę do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo także organy odmówiły skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 41 ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania, przy dołożeniu nawet największej staranności. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wskazywane przez skarżącego okoliczności jak: egzekucja komornicza, istniejące od wielu lat dolegliwości zdrowotne, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można zakwalifikować do zdarzeń nadzwyczajnych, wyjątkowych. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organów, że dla oceny zasadności wniosku o pomoc nie mogą one pomijać okoliczności, że skarżący posiada majątek o znacznej wartości, tj. nieruchomość w M. Nieruchomość ta może poprawić jego sytuację materialną i życiową. Już chociażby z tego powodu nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazany w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegającą na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe; 2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynikających z zaniechania wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, wskazującego na okoliczności, które uniemożliwiły przyznanie skarżącemu zasiłku oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewzięci pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do przyznania J. S. pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie zauważył, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, z uwagi na zakres odwołania, był wyłącznie specjalny zasiłek celowy, a nie zasiłek celowy. W związku z powyższym w sentencji zaskarżonego wyroku nieprawidłowo określił przedmiot sprawy jako "zasiłek celowy". Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku i orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że nie mogły one osiągnąć zamierzonego skutku. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja jej autora, w istocie stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że przepis ten nie ma w stosunku do skarżącego zastosowania. Zauważyć należy, iż art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek. Uprawnienie do otrzymania tego rodzaju zasiłku dotyczy osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe oraz spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie przyjmuje się, że ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Taką też wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest m.in. wyrok z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 oraz wyrok z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana przez skarżącego, a znana organom, jego sytuacja zdrowotna i materialna, w tym posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, nie jest sytuacją wyjątkową, a konieczność zakupu lekarstw i szczepionki, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacjach wyłącznie wyjątkowych, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (por. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z akt sprawy wynika, że skarżący regularnie korzysta z różnych form pomocy opieki społecznej. Ponadto wskazać należy, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku art. 41 pkt 1 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza również powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). Skarżący zobowiązany jest zatem do wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego wpływu naruszenia powołanych przepisów postępowania na wynik sprawy nie wykazał. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 41 pkt 1 u.p.s. warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.