I OSK 2159/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 360/13 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. (I SA/Wa 360/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z [...] czerwca2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] listopada 1960 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce H. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Uniwersytetu Warszawskiego, a uprzednio własność Skarbu Państwa (dz. ew. nr 29 z obrębu [...]). W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że nieruchomość ozn. nr hip. [...] objęta była w dacie orzekania Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy nr 29 z [...] maja 1948 r., według którego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi, i linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a więc pod inwestycje o charakterze użyteczności publicznej. B. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2012 r., podnosząc m. in., iż cel dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mógł być realizowany na terenach pozostających nadal w rękach właścicieli prywatnych. Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wydana został na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Minister podkreślił, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 Kpa rozstrzygające znaczenie ma nie tylko powołana w kontrolowanej decyzji podstawa prawna, ale również obowiązujący wówczas art. 51 z zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister wyjaśnił, że urządzenie kompleksu zieleni publicznej miejskiej na terenie położonym miedzy ulicami: [...] (zgodnie z ustaloną i zatwierdzoną lokalizacją) wykraczało poza granice nieruchomości nr hip. [...]. Realizacja kompleksu zieleni miejskiej, wymagała przejęcia odpowiednio dużej nieruchomości gruntowej. Zatem cel, który miał i został zrealizowany (w granicach lokalizacji powstał m. in. Park Kazimierzowski), był uszczegółowieniem przeznaczenia ujętego w planie miejscowym. Cel ten z uwagi na charakter i rozmiar mogło realizować w ówczesnym systemie wyłącznie Państwo. Z tej tylko przyczyny dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a realizacja tak określonej inwestycji uzasadniała jej przejęcie na podstawie art. 3 w związku z art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu, jako nieruchomości niezbędnej na cel użyteczności publicznej. Organ nadzoru wskazał, że rozumienie pojęcia obiektów użyteczności publicznej ewoluowało w czasie i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie. Po wojnie użytecznością publiczną było to, co służyło ogółowi społeczeństwa (np: parki, skwery, zieleńce) oraz to, co było świadczone przez państwo na rzecz wszystkich obywateli. Wobec powyższego Minister uznał, że odmawiając dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 dekretu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę B. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wzorcem kontroli orzeczenia (decyzji) dokonywanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, są przepisy obowiązujące w dacie wydania tego orzeczenia (decyzji). Nie ma w tym przypadku znaczenia, że były to przepisy ustanowione i obowiązujące w innym ustroju politycznym. Powyższa okoliczność sama przez się nie może stanowić o wydaniu takiego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej lub z innym naruszeniem prawa wskazanym w art. 156 § 1 kpa. Sąd zauważył, że dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest nadal aktem obowiązującym. Jak wynika z akt sprawy, w tym dokumentów nadesłanych przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 1948 r., teren, w skład którego wchodziła m.in. sporna nieruchomość, przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki skwery, ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Natomiast zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...], teren nieruchomości przeznaczony był pod budowę urządzeń miejskiej zieleni publicznej. Zaświadczenie lokalizacyjne było uszczegółowieniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyżej wskazanym zaświadczeniem lokalizacyjnym, teren nieruchomości przy ul. [...] włączony został w granice inwestycji obejmującej obszar o pow. ok. 16 ha, przeznaczony pod urządzenie terenów zieleni miejskiej o charakterze publicznym, ogólnodostępnym. Realizacja tego zamierzenia powierzona została wyspecjalizowanej jednostce, jaką był Wydział Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej Prezydium Rady Narodowej i funkcjonującemu w ramach jego struktury Zarządowi Inwestycji Oświetlenia Miasta i Zieleni Miejskiej. Było to znaczne przedsięwzięcie, wymagające przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów. Jego charakter i rozmiar wskazywał, że mógł być realizowany wówczas jedynie przez Państwo. Z powyższych przyczyn Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że przeznaczenie przedmiotowego terenu zgodnie z planem pod urządzenie zieleni miejskiej, w realiach niniejszej sprawy, czyniło niemożliwym korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu. Według Sądu pierwszej instancji organ nadzoru prawidłowo wskazał na treść obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego przepisu art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dla oceny bowiem, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygające znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania orzeczenia (decyzji) w postępowaniu zwykłym. Z tego stanu prawnego konstruuje się wzorzec kontroli decyzji. Zatem, oprócz przepisu art. 7 dekretu, wzorcem kontroli był także art. 51 wyżej wskazanej ustawy. Przepis ten stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również w przypadkach, gdy odmowa własności czasowej na podstawie przepisów dekretu wymienionego w ust. 1 nastąpiła przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Ustawa z 12 marca 1958 r. powiększyła więc katalog przesłanek uzasadniających odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Odmowa ta mogła nastąpić także wówczas, gdy grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, cele obronności państwa, do wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, na cele planowej realizacji budownictwa mieszkaniowego. Wobec tego, że oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję (orzeczenie administracyjne) organ nadzoru nie może ograniczyć się do analizy wyłącznie przepisów powołanych w podstawie rozstrzygnięcia, lecz ma obowiązek oceniać przepisy powszechnie obowiązujące, to zdaniem Sądu I instancji, słusznie Minister uczynił wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego, obok art. 7 dekretu, także przepis art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. C., wskazując na obie podstawy kasacyjne. Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i 151 P.p.s.a polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności brak ustalenia, czy w realiach tej konkretnej sprawy możliwym było pogodzenie przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne określone w planie zagospodarowania z jednoczesnym przeznaczeniem prawa własności czasowej dawnej właścicielce, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji błędów w prowadzeniu postępowania administracyjnego Sąd I instancji orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy, podczas gdy w takiej sytuacji winien był zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W zakresie naruszenia prawa materialnego podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., zwanego dalej "dekretem", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne lokalizacji zieleni miejskiej nie daje się pogodzić z przyznaniem właścicielom prawa własności czasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego, tj przyjęcia, że niektóre cele publiczne, takie jak realizacja zieleni miejskiej mogły być realizowane na gruntach, na których ustanowiono prawo własności czasowej dla byłych właścicieli, a więc automatyczne wydanie decyzji odmownej, bez wskazania w jaki sposób w konkretnych okolicznościach faktycznych przeznaczenie gruntu nie dało się pogodzić z ustanowieniem prawa własności czasowej, obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uniwersytet Warszawski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanych w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. zawiera wyliczenie enumeratywne przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo zatem skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej w sprawie, w której Sąd I instancji oddalił skargę na decyzją wydaną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, powinien zmierzać do wykazania, że błąd Sądu I instancji polegał na niezakwalifikowaniu określonej sytuacji prawnej jako wyczerpującej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej winien zatem wskazywać, który przepis art. 156 § 1 K.p.a. został naruszony poprzez jego niezastosowanie. W zarzutach skargi kasacyjnej takiego wskazania nie ma, a Skarżąca formułując zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdza jedynie, że naruszenie prawa materialnego obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77§ 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak już wspomniano przedmiotem sądowej kontroli poddane zostały decyzje wydane w trybie nieważnościowym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kolejnym postępowaniem w sprawie w toku instancji administracyjnej. Zatem organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, w takim znaczeniu jak w postępowaniu zwyczajnym. Rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny prawidłowości wydanej decyzji i w przypadku dostrzeżenia naruszeń prawa dokonanie kwalifikacji prawnej tych naruszeń w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie wyjaśniające organów w trybie nieważnościowym sprowadza się więc do oceny legalności aktu w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa procesowego należało uznać za nietrafny. Dodać też należy, że oprócz dokumentów i decyzji dotyczących tej sprawy do akt dołączano wyciągi aktów normatywnych z zakresu planowania przestrzennego, które stanowiły jedną z podstaw prawnych orzekania przez Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem z dnia [...].11.1960 r. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Według tego przepisu wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy powinien być uwzględniony wtedy, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, miarodajny dla oceny, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu, jest plan obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ w postępowaniu zwyczajnym. W dacie wydania orzeczenia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nr 29, uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy Warszawy [...] maja 1948 r., opublikowany w Monitorze Polskim Nr 54, poz. 308. Zważyć należy, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Skoro plan został opublikowany, to stał się on aktem powszechnie obowiązującym. Trafnie też zauważa Sąd I instancji, iż okoliczność, że orzeczenie administracyjne z [...] listopada 1960 r. powołuje plan zagospodarowania przestrzennego bez wskazania dokładnych danych tego planu, tj. daty jego uchwalenia i publikacji, jest wprawdzie wadą, lecz nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazany plan był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na obszarze w nim wskazanym, a jego treść była ogólnie dostępna i opublikowana. Według zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...], teren nieruchomości przeznaczony był pod budowę urządzeń miejskiej zieleni publicznej. Zaświadczenie to jest uszczegółowieniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego zaświadczenia teren nieruchomości przy ul. [...] włączony został w granice inwestycji obejmującej obszar o pow. ok. 16 ha, przeznaczony pod urządzenie terenów zieleni miejskiej o charakterze publicznym, ogólnodostępnym. Realizacja tego zamierzenia powierzona została wyspecjalizowanej jednostce, jaką był Wydział Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej Prezydium Rady Narodowej i funkcjonującemu w ramach jego struktury Zarządowi Inwestycji Oświetlenia Miasta i Zieleni Miejskiej. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że było to znaczne przedsięwzięcie, wymagające przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów, a jego charakter i rozmiar wskazywał, że mogło być ono realizowane jedynie przez Państwo. Zatem przeznaczenie przedmiotowego terenu zgodnie z planem pod urządzenie zieleni miejskiej czyniło niemożliwe korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu. Dlatego też w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Tym bardziej nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, jako naruszenia kwalifikowanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.