I SA/Wa 1966/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L., udziału wynoszącego ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w L., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej drogą publiczną gminną – ulicą [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] listopada 2011 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. udziału wynoszącego ½ część w prawie własności nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną - gminną, a stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. w ½ części współwłasność D.K., M.N., L. S., M.P., E.P., H. B. oraz A. K. W pozostałej ½ części własność działki nr [...] ww. dacie przynależna była spadkobiercom F. K. Z ustaleń Wojewody wynikało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była częścią pasa drogowego ul. [...] – mającej status drogi lokalnej miejskiej, wymienionej w załączniku nr [...] do uchwały Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) Znajdowała się ona przy tym w faktycznym władaniu Gminy L. Z dniem zaś 1 stycznia 1999 r. droga ta, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. stała się drogą gminną. Powyższe zdaniem organu wojewódzkiego wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 73 powołanej ustawy skutkujące przejściem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości na rzecz ww. Gminy. Od decyzji tej odwołanie wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając organowi naruszenie przy jej wydawania przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w podstawie prawnej jednostki redakcyjnej art. 104 k.p.a. i art. 73 ustawy z 1998 r., jak też nie wskazanie wszystkich zmian do tych ustaw, jakie nastąpiły pomiędzy ich ogłoszeniem a datą wydania decyzji, niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia, a także nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji – winien on być bowiem oznaczony jako "Gmina Miejska L.", a nie jak przyjęto w decyzji "Gmina - Miasto L.", oraz naruszenie art. 7 i 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonych dowodów W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Wojewody [...]. Przywołując art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że nabycie z mocy prawa w trybie tego przepisu własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje w sytuacji łącznego spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek – nieruchomość nie może być własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; jest zajęta drogą publiczną; pozostaje w faktycznym władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Wszystkie te przesłanki w rozpoznawanej sprawie zostały zdaniem organu spełnione. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła ww. dacie bowiem własność osób fizycznych. Posadowiona na niej była droga, mająca status drogi publicznej – lokalnej miejskiej (od 1 stycznia 1999 r. gminnej), a granice przestrzenne zajętości pasem drogowym wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej. Władztwo publiczne nieruchomością potwierdzone zaś zostało zaświadczeniem Prezydenta Miasta L. z [...] października 2009 r. nr [...], w którym wskazano na wykonywanie przez gminę zarządu na przedmiotowej nieruchomości m.in. poprzez prowadzenie remontów częściowych nawierzchni asfaltowej, utrzymanie stałej organizacji ruchu, prowadzenie utrzymania zimowego, ponoszenie kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego. Dowodem zaś potwierdzającym wykonywanie tych czynności są zaś umowy z 5 grudnia 1996 r. (na bieżącą konserwację oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L.) oraz z [...] listopada 1998 r.(na zimowe utrzymania dróg w sezonie 1997/1998 i 1998/1999). Zgodnie z załączonymi do umów wykazami ulic, prace te wykonywane były także w ciągu pasa drogowego ul. [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących Minister wywodził, że z art. 107 § 1 k.pa. nie wynika obowiązek powoływania w osnowie decyzji wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Natomiast niepowołanie konkretnego ustępu przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Za niezasadny z kolei uznał Minister zarzut niepełnego uzasadnienia decyzji. W kwestii zaś naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ wojewódzki, Minister zauważył, że Prezydenta Miasta L. wiedział o toczącym się postępowaniu, o czym świadczy m.in. jego pismo z [...] lipca 2010 r. Niezależnie od powyższego ocenił, że zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności. Skoro zaś odwołanie strony zawiera wyłącznie zarzuty natury formalnej, to brak jest podstaw do uznania, ze wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L.; zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto naruszenie art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Ponadto skarżąca powtórzyła podnoszony na etapie postępowania odwoławczego zarzut, dotyczący niepodania przez Wojewodę [...] dokładnej podstawy prawnej i niewłaściwego oznaczenia strony postępowania, a przez to naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina niekwestionując faktu zajęcia działki nr [...] drogą publiczną – gminną, jak też tego, że własność tej nieruchomości przynależała w dacie 31 grudnia 1998 r. do osób fizycznych, wskazywała na nieudowodnienie w toku postępowania sprawowania publicznoprawnego władztwa nieruchomością. Podnosiła mianowicie, że przywoływane na potwierdzenie tego władztwa umowy, wskazują ogólnie ulice nimi objęte, a nie konkretną działkę – tu działkę nr [...]. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – Miasto L., udziału wynoszącego ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w L., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną gminną – ulicę [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w L. stanowi drogę publiczną – drogę gminną, oraz że status drogi publicznej miała ona przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w ww. dacie stanowiła własność osób fizycznych i była zajęta pasem powyższej drogi. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, a więc: uchwale Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...]; zaświadczeniu Sądu Rejonowego w L. z [...] listopada 2010 r. ze zbioru dokumentów ZD Nr [...], prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości, wraz z postanowieniami spadkowymi: Sądu Rejonowego w N. z [...] czerwca 1995 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego w L. z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...]; wyrysie z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. podmiotem faktycznie władającym nieruchomością była skarżąca Gmina. Wyjaśnić zatem należy, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W niniejszej sprawie domniemanie to znajduje dodatkowo potwierdzenie w fakcie położenia na w części pasa drogowego, obejmującej jezdnię ul. [...], jeszcze przed dniem 31 grudnia 1998 r. asfaltowej nawierzchni oraz usytuowanie w rejonie pasa drogowego oświetlenia ulicznego (vide zaświadczenie Prezydenta Miasta L. z [...] października 2009 r.), jak też zawierane w latach 1996-1998 umowy dotyczące prac konserwatorskich oświetlenia ulicznego oraz remontów cząstkowych nawierzchni i zimowego utrzymania dróg lokalnych miejskich (w tym ul. [...]), które to umowy, co warto podkreślić przekazane zostały organowi wojewódzkiemu przez samego Prezydenta Miasta L. przy piśmie z [...] lipca 2008 r., jako potwierdzenie władztwa Gminy ruchomościami zajętymi drogami publicznymi na jej terenie. Powyższe umowy i ich załączniki (zawierające wykazy objętych nimi ulic), niewątpliwie potwierdzają, że to właśnie gmina, a nie byli właściciele nieruchomości, odpowiedzialna była i jest także odpowiedzialna nadal za utrzymywanie elementów infrastruktury drogi publicznej w należytym stanie technicznym, pozwalającym na wykorzystywanie drogi zgodnie z przeznaczeniem. To wszak ta jednostka samorządu terytorialnego, a nie byli właściciele, dokonywała (i dokonuje) - poprzez wynajmowane do tego celu firmy komercyjne - naprawy tej infrastruktury oraz finansuje te prace. Bez znaczenie przy tym dla oceny stanu władania nieruchomościami jest to, że w umowach tych (ich załącznikach) nie wymieniono numerów działek ewidencyjnych, w obszarze prowadzone były wymienione prace. Skoro bowiem prace te miały być prowadzone na w terenie pasa drogowego, określonej nazwą własną drogi gminnej, to brak jest racjonalnych podstaw pozwalających wnioskować, że prace te nie obejmowały stanowiącej przedmiot niniejszego postepowania działki, na której wymieniona w umowie droga gminna jest posadowiona. W tym stanie rzeczy kwestionowanie władania nieruchomością przez Gminę Miejską L., nie ma jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane na tym tle zarzuty skargi muszą zwłaszcza budzić zdziwienie, w sytuacji gdy osoby reprezentujące tę Gminy Prezydent Miasta w wydanym przez siebie zaświadczeniu potwierdza władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. jak też przedkładał do akt dokumenty, w oparciu o które poczyniono kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu fatycznego, a składając je wskazywały, że potwierdzają one władanie nieruchomościami zajętymi pod drogi przez Gminę. Skoro więc przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miejskiej L., w konsekwencji wydana przez Wojewodę [...] deklaratoryjna decyzja potwierdzająca ten skutek, choć odnoszący się jedynie do udziału w ½ części własności, odpowiada prawu. Motywy podjętego rozstrzygnięcia, mimo lakoniczności uzasadnienia tej decyzji zostały zdaniem Sądu, z punktu widzenia dyrektyw zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wystarczający wyeksponowane. Zostały one następnie uzupełnione o dodatkowe argumenty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Brak jest zatem podstaw do uznania skuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy ww. przepisu, a tym bardziej naruszenia go w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. W związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasad ogólnych postepowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a., uzasadniany rzekomym niepełnym wyjaśnieniem przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nierzetelnym wyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skargi, także strony postępowania zostały ustalone w sposób prawidłowy. Kwestionowane decyzje doręczone zostały również wszystkim podmiotom, którym w sprawie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc zarówno byłym właścicielom nieruchomości (ich następcom prawnym) jak też skarżącej Gminie, z tym że tej ostatniej doręczenia dokonano do rąk Prezydenta Miasta, jako organu reprezentującego ją na zewnątrz, stosownie do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Kwestia zaś posłużenia się przez organ w zakresie oznaczenia jednostki samorządu terytorialnego, która nabyła udział prawie własność nieruchomości, nazwą "Gmina – Miasto L.", zamiast "Gmina Miejska L.", stanowi jedynie uchybienie formalne, które może być sprostowane w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Zasadny jest natomiast w sprawie zarzut naruszenia przez Ministra art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Podnieść jednak należy, że aby z powodu naruszenia dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizacje jej uprawnień procesowych, że z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności procesowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, LEX nr 746920, z 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina nie wskazała jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. To zaś prowadzić musi do wniosku, że niedopełnienie obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi jedynie uchybienie formalne, które w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Chybiony pozostaje natomiast zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Organ bowiem dokonując ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a następnie wydając rozstrzygnięcie nie czynił tego w oparciu o znane sobie z urzędu fakty, które winny być zakomunikowane stronie, ale opierał się na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, która co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności tego zarzutu, w znacznej mierze pochodziła od organów skarżącej Gminy – a więc samej strony postępowania. Niezasadne było wprawdzie na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenia rozstrzygnięcia wyłącznie co do udziału (w wymiarze ½ części) w prawie własności działki zajętej drogą publiczną, skoro w stosunku do całości tej działki spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Własność całej działki przynależna była bowiem w dniu 31 grudnia 1998 do osób fizycznych i w całości zajęta była drogą publiczną, którą Gmina władała, a ratio legis tego unormowania jest regulacja stanów prawnych nieruchomości zajętych przed ww. datą drogami publicznymi. Niemniej z tego tylko względu nie można uchylić zakwestionowanej decyzji, gdyż konsekwencją takiego orzeczenia byłoby niewątpliwie wydanie przez organ rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację prawną skarżącej Gminy (która kwestionuje co do zasady fakt nabycia ex lege nieruchomości zajętej drogą). To zaś w świetle ustanowionego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej, jest niedopuszczalne. Powyższa wada podjętego przez organy rozstrzygnięcia nie jest jednak wadą kwalifikowaną, prowadzącą do stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza jedynie, że sprawa uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej drogą publiczną nie została rozstrzygnięta w całości, a wydana w tym przedmiocie zaskarżona decyzja ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia częściowego w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.