I OZ 392/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Krajowej Rady Notarialnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 80/12 wymierzające grzywnę w sprawie z wniosku T. Z. – B. w przedmiocie wymierzenia grzywny Krajowej Radzie Notarialnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 80/12, wymierzył Krajowej Radzie Notarialnej grzywnę w wysokości 300 zł, za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi T. Z. – B. na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie protokołu posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej z dnia 21 września 2012 r., na którym została podjęta uchwała nr VIII/153/2012. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, skarga T. Z. – B. z dnia 21 listopada 2012 r. na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej wpłynęła do tego organu w dniu 23 listopada 2012 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. skarżący złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Krajowej Radzie Notarialnej za nieudzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi na wyżej wymienioną skargę na bezczynność tego organu i nieprzekazanie jej Sądowi, wraz ze skargą i aktami sprawy. Organ wezwany do ustosunkowania się do wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi nie odpowiedział na wezwanie Sądu. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie przekazanie przez organ wymaganych dokumentów do Sądu nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Z akt niniejszej sprawy oraz z akt sprawy ze skargi T. Z. – B. na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Wa 508/12) wynika bowiem, że organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej wymienioną skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy w dniu 20 grudnia 2012r. (dowód – data stempla pocztowego). Zestawiając zatem datę 20 grudnia 2012 r. z datą wpływu skargi do organu, która to data przypadła na dzień 23 listopada 2012 r. (dowód – prezentata organu na skardze), Sąd stwierdził, że Krajowa Rada Notarialna nałożony na nią obowiązek wykonała z przekroczeniem terminu 15 dni, a opóźnienie to wyniosło 10 dni, bowiem ostatni dzień terminu na przesłanie do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy przypadał na dzień 10 listopada 2012 r., co uzasadniało wymierzenie temu organowi grzywny. W zażaleniu na powyższe postanowienie Krajowa Rada Notarialna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez faktyczne uznanie, że sąd musi wymierzyć organowi grzywnę w każdym przypadku spełnienia hipotezy normy wyprowadzonej z tego przepisu; 2) art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez brak dokonania jego wykładni i w konsekwencji nieustalenie, czy ten przepis znajduje zastosowanie w sprawie; 3) art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że przepisy te wprowadzają szczególny tryb wymierzania grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy; 5) art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 166, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów ukarania Krajowej Rady Notarialnej grzywną za nieterminowe przekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy; 5) art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez niedokładne i budzące wątpliwości przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia stanu faktycznego sprawy; 6) art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu postanowienia przepisu, który stracił moc obowiązującą z dniem 29 grudnia 2011 r. W oparciu o powyższe zarzuty Krajowa Rada Notarialna wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż przy tak małej zwłoce organu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy (10 dni) Sąd nie musiał wymierzać grzywny, tym bardziej, iż w ocenie wnoszącego zażalenie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Sąd nie dokonał również w ocenie autora zażalenia wykładni art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie przesądził, czy ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wynika, czy opóźnienie w przesłaniu skargi do sądu administracyjnego miało zdaniem Sądu charakter poważny, czy jedynie nieznaczny oraz w jaki sposób wpłynęło to na sądową ocenę stanu faktycznego i sam fakt wymierzenia grzywny. W zażaleniu zarzucono również błąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż Sąd wskazał, że termin na przesłanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy minął w dniu 10 listopada 2013 r., co jest z oczywistych powodów niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o grzywnie na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. W sytuacji skarg dotyczących dostępu do informacji publicznej termin ten ulega skróceniu do 15 dni, zgodnie z brzmieniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. i ma zapobiec przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd I instancji zasadnie zastosował wobec Krajowej Rady Notarialnej środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarga T. Z. – B. wpłynęła do organu w dniu 23 listopada 2012 r., natomiast organ przekazał Sądowi pierwszej instancji skargę wraz z aktami sprawy w dniu 20 grudnia 2012 r., a więc z uchybieniem 15 dniowego terminu przewidzianego dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (publ. jw.), podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem ustawowego terminu. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkując wymierzenie grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny realizuje wspomniane funkcje: represyjną i prewencyjną w zgodzie z prawem, co powoduje, że wniesione zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Również wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od jej otrzymania. Warto podkreślić, iż górna granica grzywny w niniejszej sprawie stanowił dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za 2012 r. Sąd I instancji biorąc pod uwagę zwłokę w realizacji przez organ obowiązku z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynoszącą 10 dni, jak również charakter sprawy i to, że ostatecznie organ wykonał przewidziany w ustawie obowiązek, wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia organu. Dodać w tym miejscu należy, że przedmiotem rozpoznania była zgodność z prawem wymierzenia organowi grzywny. Natomiast zarzuty odnoszące się do tego, czy żądana informacja była, czy też nie, informacją publiczną, będą mogły być rozpoznane dopiero na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność. Nie zmienia to jednak faktu, że jeżeli skarga wskazywała jako podstawę zaskarżenia bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej, to organ winien był ją przekazać do sądu wraz z o odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. Wbrew twierdzeniom zażalenia, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowy termin, do upływu którego organ powinien był przekazać do sądu skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy. Ostatni dzień tego terminu przypadał bowiem na dzień 10 listopada 2012 r., co zostało przez Sąd prawidłowo wskazane w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wskazania przez Sąd I instancji w treści zaskarżonego postanowienia art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który został uchylony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195), a więc nie obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, uznać należy, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji rzeczywiście odniósł się do tego przepisu, ale było to spowodowane tylko i wyłącznie zacytowaniem brzmienia art. 21 tej ustawy sprzed nowelizacji, który pierwotnie zawierał w swojej treści odniesienie do art. 22. Nie miało to jednak znaczenia dla sprawy, bowiem w żaden sposób nie wpływało na wynikający z art. 21 pkt 1 obowiązek przekazania akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, któremu organ administracji w rozpoznawanej sprawie bezspornie uchybił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia w zakresie wymierzenia grzywny.