I OSK 1621/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 111/13 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz S. W. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 111/13 oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającą S. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. R.-W. i przyznało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku (8 czerwca 2012 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w następstwie ustalenia, iż w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, tj. w dniu 23 lipca 2012 r. S. W. pozostawał w stosunku pracy. S. W., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz. 1769 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby przeszkoda w przysługiwaniu świadczenia (w postaci braku zamiaru rezygnacji z zatrudnienia) istniała w dniu powstania prawa do świadczenia, tj. w dniu 8 czerwca 2012 r. Zdaniem odwołującego się, jeżeli przeszkoda pojawia się po dniu skutecznego nabycia prawa do świadczenia, zastosowanie znajduje tryb przewidziany w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który może prowadzić co najwyżej do wstrzymania wypłaty w warunkach określonych w art. 28 ust. 2 a contrario ustawy i § 11 rozporządzenia. Wskazano ponadto na naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji nie zawierającej oznaczenia strony oraz na naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzję Kolegium z dnia 23 lipca 2012 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie bezspornym jest, iż w dacie wydania przez Kolegium decyzji przyznającej S. W. świadczenie pielęgnacyjne, tj. w dniu [...] lipca 2012r. był on zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze w [...] sp. z o.o. w Ł., co potwierdza pismo Kierownika GOPS w G. z dnia 27 sierpnia 2012 r. oraz umowa o pracę i świadectwo pracy z dnia 6 września 2012 r. Wnioskodawca podjął pracę w dniu 2 lipca 2012 r., czyli przed rozpatrzeniem przez Kolegium odwołania od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie zatem wydania decyzji Kolegium, którą to decyzją Kolegium uchyliło wyżej oznaczoną decyzję Wójta Gminy G. i przyznało S. W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. R.-W., wnioskodawca nie spełniał podstawowego kryterium przyznania tego świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego Kolegium uznało, że S. W. nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem złożenia wniosku, gdyż w dacie przyznania świadczenia decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nie spełniał wszystkich ustawowych przesłanek do nabycia tego prawa, co oznacza, że decyzja Kolegium została podjęta z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i co skutkuje nieważnością decyzji. Na powyższą decyzję S. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę, w której powtórzył w całości argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 111/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący podjął pracę w dniu 2 lipca 2012 r., czyli po wydaniu decyzji organu I instancji, ale przed złożeniem od niej odwołania. W dacie złożenia odwołania skarżący pozostawał zatem już w stosunku pracy, jednakże okoliczność ta nie została przez niego ujawniona w odwołaniu. Sąd zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż organ II instancji orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, organ zobligowany był do uwzględnienia faktu, że w dniu wydania decyzji ustała przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji przez wnioskującego o przyznanie świadczenia z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Sąd podkreślił przy tym, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub też niepodejmowanie pracy w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad jedną z osób wymienionych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany musi być w taki sposób, że rezygnacja z zatrudnienia ma charakter ciągły, zarówno w czasie wydawania decyzji, jak i w czasie pobierania świadczenia, co oznacza, że podjęcie pracy zarobkowej po przyznaniu świadczenia stanowi przesłankę do zmiany decyzji na podstawie art. 32 powołanej ustawy. Za chybione Sąd uznał stwierdzenie, że jeżeli przeszkoda pojawia się po dniu skutecznego nabycia prawa do świadczenia, zastosowanie znajduje tryb z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który może prowadzić do wstrzymania wypłaty świadczenia w warunkach określonych w art. 28 ust. 2 a contrario ustawy i § 11 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, powyższe przepisy miałyby zastosowanie pod warunkiem skutecznego nabycia prawa do tego świadczenia. Natomiast w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji przyznającej to świadczenie brak było przesłanek do jego przyznania, brak jest także podstaw do zastosowania przepisów o wstrzymaniu jego wypłaty, bowiem w pierwszej kolejności należy wyeliminować z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której świadczenie zostało przyznane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że w istocie brak jest w nagłówku decyzji oznaczenia stron postępowania, jednakże – w ocenie Sądu – uchybienie to nie ma wpływu na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, bowiem z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, jakie są strony niniejszego postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł S. W., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji Kolegium z dnia [... września 2012 r. Wnosił ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz. 1769 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że strona była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku (tj. od czerwca 2012 r.), gdyż przeszkoda w przysługiwaniu świadczenia (w postaci braku zamiaru rezygnacji z zatrudnienia) powstała dopiero od dnia 2 lipca 2012 r., co stanowi zaporę dla stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia i stanowi co najwyżej podstawę do zastosowania trybu z § 12 ust. 1 rozporządzenia, tzn. wstrzymania wypłaty w warunkach określonych w art. 28 ust. 2 a contrario ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 11 rozporządzenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja nie zawierała oznaczenia stron wymaganego przez art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wystąpienie z dniem 2 lipca 2012 r. przeszkody w kontynuacji wypłacania świadczenia nie ma waloru wady nieważności decyzji pozytywnej. Wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, organ obowiązany jest wówczas przeprowadzić szczególne postępowanie zmierzające do pozbawienie skuteczności wydanej, prawidłowej decyzji pozytywnej. Podczas badania dokumentów, organ obowiązany jest uzyskać wyjaśnienia strony, od których uzależnione jest dalsze wypłacanie należności. Wskazano, że to moment złożenia wniosku decyduje o chwili, w jakiej mają być aktualne warunki nabycia świadczenia, w tym niepozostawanie w zatrudnieniu, w niniejszej sprawie skarżący te warunki spełnił. Dopiero bowiem od 2 dnia następnego miesiąca po złożeniu wniosku (i nabyciu świadczenia) podjął zatrudnienie, które było krótkotrwałe, trwało bowiem od dnia 2 lipca 2012 r. do dnia 6 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za usprawiedliwione. W pierwszej kolejności wymagał odniesienia się zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 w związku z art. 107 k.p.a. Zarzut braku oznaczenia w nagłówku decyzji stron postępowania rozważany był już przez Sąd I instancji. Stwierdzić trzeba, że skoro z treści decyzji jednoznacznie wynika kto jest stroną postępowania, to słusznie uznano w zaskarżonym wyroku, że brak tego rodzaju, który nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mógł być uznany za uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., i w konsekwencji nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tej więc przyczyny nie można kwestionować oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ocenę skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów materialnoprawnych poprzedzić powinno przypomnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, a następnie przyjętych za podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Okoliczności te są w sprawie niesporne. S. W., który w dniu 8 czerwca 2012 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. R.-W. podjął zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy i wykonywał je od 2 lipca 2012 r. do 6 września 2012 r. Mając na uwadze wskazaną okoliczność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą S. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną i przyznano prawo do tego świadczenia od dnia złożenia wniosku (8 czerwca 2012 r.). Kolegium podniosło, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., z uwagi na pozostawanie od dnia 2 lipca 2012 r. w zatrudnieniu, S. W. nie spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Z tego względu uznano, że decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazana kwalifikowana wada decyzji z dnia 23 lipca 2012 r. stała się przyczyną stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, mając na uwadze, że w dniu wydania decyzji z dnia 23 lipca 2012 r. skarżący pozostawał w zatrudnieniu, a więc nie spełniał przesłanek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (taką osobą jest niewątpliwie mąż osoby niepełnosprawnej). W myśl ust. 4 powołanego artykułu świadczenie pielęgnacyjne przysługujące za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 świadczenia pielęgnacyjnego za każdy dzień. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji, akceptując stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu wyrażone w zaskarżonej decyzji, naruszył poprzez nieprawidłową wykładnię powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Skoro zgodnie z zasadą określoną w art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to nie mogła być uznana w postępowaniu nadzorczym za nieistotną okoliczność, że w dniu wpływu wniosku (8 czerwca 2012 r.) skarżący spełniał przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia i stan taki trwał do 1 lipca 2012 r. włącznie. Nie można więc podzielić stanowiska, że rażące naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obejmuje decyzję z dnia 23 lipca 2012 r. również w tej części, która dotyczy wskazanego okresu. Mając na uwadze, że stwierdzone uchybienie odnosi się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, orzekając jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 203 pkt 1 tej ustawy.