II SA/Łd 679/11

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 roku sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [..] Nr [...] wydaną na podstawie art. 157 §1 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku W. T. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku magazynu pasz na budynek kurnika. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż decyzją z dnia [...] Wójt Gminy G. umorzył postępowanie z wniosku W. T.. Wyjaśniając zasadność takiego rozstrzygnięcia Wójt Gminy wskazał, iż budynek magazynu pasz, który miałby zostać przekształcony, faktycznie nie istnieje, gdyż został już wcześniej samowolnie przekształcony przez wnioskodawcę w kurnik. Nadto w sprawie decyzję wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [..]., na mocy której nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, decyzja ta jest ostateczna, postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...]., którym oddalono skargę inwestora na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Z ustaleń faktycznych wynika, iż decyzje organów nadzoru budowlanego nie zostały wykonane, zatem brak przedmiotu postępowania, a wydanie decyzji oznaczałoby w istocie nierespektowanie postanowień przytoczonych wyroków, które wiążą organy administracji jak i strony. Występując o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] W. T. zarzucił jej rażące naruszenie przepisu art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Odpowiadając na tak sformułowany wniosek Kolegium przywołało brzmienie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiodło, iż postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest wstępną częścią budowlanego procesu inwestycyjnego i ma na celu ramowe określenie warunków wynikających z obowiązujących przepisów prawa, od których spełnienia zależy dopuszczalność realizacji inwestycji na określonym terenie. Wywieść należy zatem, iż chodzi o stan przyszły, planowana inwestycja ma dopiero powstać, nie jest jeszcze zrealizowana. Organ zauważył, iż dotychczas wykształcone na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowisko sądów administracyjnych potwierdza, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które zostało już zrealizowane, ustalenie warunków staje się na tym etapie procesu inwestycyjnego bezprzedmiotowe. Podkreślił, iż pogląd ten uległ zmianie na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany, w sytuacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Kolegium podobne uwagi można poczynić odnośnie samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku, art. 71a pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, ale tylko w przypadku, gdy odbywa się to w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej, zaś w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż do chwili obecnej budynek nie został przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, a z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 marca 2011r. wynika, że został ponownie zasiedlony kurami i jest użytkowany jako kurnik, bez decyzji na zmianę sposobu użytkowania. Organ nadzoru budowlanego dodatkowo wyjaśnił, iż do chwili zrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] nie ma możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany przeznaczenia budynku magazynu na kurnik, gdyż wówczas w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie się wykluczające decyzje. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż planowana zmiana sposobu użytkowania została już dokonana, zmiany tej do czasu wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można zalegalizować, zatem w istocie nie istnieje przedmiot postępowania niezbędny do wydania decyzji na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało prawidłowo umorzone. W terminie prawem przewidzianym W. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywodząc w uzasadnieniu, iż z oczywistych względów nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia, zaś stosownie do art. 128 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego środek odwoławczy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 7 kwietnia 2011r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] W pełni podzielając stanowisko i jego uzasadnienie wywiedzione w decyzji z dnia [...] Kolegium podkreśliło, iż kwestią zasadniczą jest fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie przekształconego na kurnik budynku magazynu pasz oraz ustalenie, iż wnioskodawca nie zastosował się do jej postanowień. Obecnie nie ma możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany przeznaczenia budynku magazynu na kurnik, gdyż wówczas w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie się wykluczające decyzje. Do czasu wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można zalegalizować samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu budynku, gdyż w przeciwnym razie decyzja organu nadzoru budowlanego stałaby się niewykonalna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W. T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie uchylenie lub stwierdzenie nieważności tych decyzji, zarzucając naruszenie art. 138 §1 pkt 1ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, zaś pkt 2 poprzez jego niezastosowanie oraz art. 105 §1 tej ustawy poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu strona wywodzi, jak w pierwotnym wniosku o stwierdzenie nieważności, iż Wójt Gminy G. popełnił błąd subsumcji i niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zwartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 105 §1 tej ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, zatem ocena, iż brak jest przedmiotu wniosku jest oceną wadliwą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również podkreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności, na wniosek W. T., decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku magazynu pasz na budynek kurnika. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału i argumentów zaskarżonego aktu, nie budzi wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ poczynił wyczerpujące ustalenia i zasadnie wywiódł, iż postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy zmierza do stwierdzenia, ustalenia czy planowana inwestycja, planowana zmiana sposobu użytkowania budynku, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, a jeśli tak to na jakich warunkach. Przy czym pozytywne dla wnioskodawcy zakończenie postępowania nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji, gdyż podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, pozwolenia na przekształcenie danego obiektu. Z uwagi na istotę problemu jaki wystąpił w niniejszej sprawie podkreślić należy, iż ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego (wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2011r., sygn.akt II SA/GL 799/10, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 705665). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, iż w istocie inwestor już przekształcił budynek magazynu pasz w budynek kurnika, zasiedlił go kurami i użytkuje jako kurnik. Jednocześnie, jak wyjaśnił organ nadzoru budowlanego, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazująca skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynu samowolnie przekształconego na kurnik. Co ważne, z przeprowadzonych dniu 16 marca 2011r. oględzin wynika, iż budynek jest zasiedlony i użytkowany jako kurnik, zaś skarżący nie dysponuje decyzją zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania. W istocie zatem nie ma możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany przeznaczenia budynku, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie wykluczające się decyzje. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby prawnie dopuszczalne wyłącznie po przywróceniu przez skarżącego poprzedniego sposobu użytkowania budynku, do tego czasu, jak zasadnie wskazywał organ, postępowanie z wniosku o ustalenie takich warunków jest bezprzedmiotowe. Dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma nie tylko ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania została dokonana, ale ustalenie, że stan ten nadal istnieje. Tylko bowiem w takim przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby bezprzedmiotowe. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania i przywrócenie następnie poprzedniego sposobu użytkowania pozwalałoby na ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy po przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania (wyrok WSA z dnia 24 października 2007r., sygn.akt II SA/Lu 642/07, niepubl., dostępny Lex nr 394783). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż prawidłowe było umorzenie postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku magazynu pasz na budynek kurnika, skoro takie przekształcenie już nastąpiło. Oznacza to, iż skoro odpadł przedmiot postępowanie to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a skoro tak to w oparciu o art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, prawidłowe było jego umorzenie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. A wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Skoro w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oczywiste jest, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r., sygn.akt IV SA 2297/00, niepubl., dostępny Lex nr 81728). To z bezprzedmiotowością taką mamy do czynienia również wobec ustalenia, iż nastąpiło już samowolne przekształcenie sposobu użytkowania budynku, a stan ten trwa pomimo ostatecznej decyzji nakazującej przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W ocenie Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tylko bowiem takie ustalenie obligowałoby organ administracji do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] W tym miejscu warto przypomnieć, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011r., sygn.akt II OSK 2226/10, niepubl., dostępny Lex nr 824448). W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego przyjąć należy, iż organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa mogły tylko wydać takie decyzje, jakie zostały podjęte. Z uwagi na powyższe argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Z przytoczonych względów Sąd w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. m.ch.