I OSK 1938/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Kr 76/12 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt III SAB/Kr 76/12 po rozpoznaniu skargi G. S. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, aktu administracyjnego w przedmiocie pisma z dnia [...] maja 2012 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zawiadomiony przez G. S. o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia publicznego, Prezydent Miasta Krakowa nie wydał zakazu odbycia tego zgromadzenia w dniach 21-28 maja 2012 r. na Rynku Głównym w Krakowie. W dniu [...] maja 2012 r. o godz. 8.05 delegat gminy udał się w obecności Policji na zgromadzenie, gdzie stwierdził, że udział w nim bierze jedynie 5 osób. Osoby obecne na miejscu oświadczyły, że uczestników jest łącznie 9, lecz pozostałe 4 śpią w zamkniętych namiotach. Prośba delegata gminy o otwarcie namiotów spotkała się z odmową. Delegat gminy poinformował zebrane na miejscu osoby, że zgodnie z art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U z 2013 r. poz. 397, zwanej dalej prawem o zgromadzeniach), zgromadzeniem jest zgrupowanie przynajmniej 15 osób zebranych na publicznej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonej imiennie grupy osób. Wskazano, że wobec faktu, że na przestrzeni publicznej nie ma wymaganej ilości osób, a zamknięte namioty nie stanowią przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób, zgromadzenie uległo samoczynnemu rozwiązaniu. Tego samego dnia zostało skierowane do G. S. pismo, w którym Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa poinformował go o samoczynnym rozwiązaniu się "zgromadzenia" oraz wezwał uczestników do natychmiastowego opuszczenia miejsca zgromadzenia. Uczestnicy, uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną, wnieśli od niego odwołanie kwestionując samorozwiązanie się zgromadzenia i wykazując że liczba uczestników nie spadła poniżej 15. W wykonaniu wezwania, sformułowanego w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., przedstawiciele Urzędu Miasta Krakowa w dniu 25 maja 2012 r. weszli na teren wiecu i ponownie, tym razem w formie ustnej, nakazali uczestnikom opuszczenie Rynku Głównego w Krakowie. Następnie Policja oraz Straż Miejska dokonała przymusowego usunięcia zgromadzonych z terenu Rynku Głównego w Krakowie. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. pełnomocnik uczestników sprecyzował zarzuty i argumenty wniesionego w dniu 23 maja 2012 r. odwołania. W tym samym piśmie, na wypadek uznania, że do rozwiązania zgromadzenia doszło ustnie dopiero w dniu 25 maja 2012 r., odwołał się również i od tego rozstrzygnięcia. Pomimo wniesienia przez uczestników tych odwołań, organ właściwy do ich rozpatrzenia, tj. Wojewoda Małopolski, w piśmie z dnia 29 czerwca 2012 r. poinformował jedynie uczestników, że w sprawie nie doszło do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W związku z tym, że organ II Instancji nie rozpoznał wniesionego odwołania uczestników zgromadzenia, G. S. powołując art. 37 k.p.a., wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody Małopolskiego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił uznania zażalenia za zasadne. Z uwagi na powyższe, G. S. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], o rozwiązaniu zgromadzenia na Rynku Głównym w Krakowie. Skarżący wskazał, że pismo przedstawiciela Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]) oraz ustny nakaz rozejścia się uczestników zgromadzenia wydany przez przedstawiciela Urzędu Miasta Krakowa w dniu 25 maja 2012 r., mogą być uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ posiadają cechy pozwalające na uznanie ich za decyzje. Pismo z dnia 25 maja 2012 r. posiada oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Na wypadek, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo z dnia [...] maja 2012r. nie posiadało przymiotu decyzji administracyjnej, oświadczenie przedstawicieli Prezydenta Miasta Krakowa złożone w dniu 25 maja 2012 r. uczestnikom zgromadzenia, że doszło do jego "samorozwiązania" spełnia wszystkie wymogi decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia, ogłaszanej ustnie w myśl art. 12 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Wezwanie uczestników do rozejścia się i opuszczenia Rynku, zawierało w istocie władcze rozstrzygnięcie o rozwiązaniu zgromadzenia. Wnoszący skargę podkreślił, że instytucja "samorozwiązania się" zgromadzenia nie istnieje w polskim porządku prawnym, a uczestnicy zgromadzenia nie chcieli się rozejść, ale zostali do tego zmuszeni przez Policję i Straż Miejską. Powyższa ustna decyzja została dokładnie opisana w piśmie pełnomocnika z dnia 28 maja 2012 r. i w związku z tym powinna zostać oceniona przez organ II instancji. Niezależnie od argumentów podniesionych wyżej, skarżący podkreślił, że Wojewoda Małopolski, stwierdzając "brak substratu zaskarżenia", nie powinien był adresować do uczestników zgromadzenia "pisma informacyjnego", lecz wydać odpowiednie rozstrzygnięcie procesowe, kończące postępowanie w sprawie, stosownie do treści art. 134 k.p.a., to znaczy stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że w czasie zgromadzenia nie wystąpiły okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia określone w art. 12 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, a organ wydający zezwolenie na odbycie zgromadzenia takiej decyzji nie wydał. Ustne zakomunikowanie, że zgromadzenie uległo samoczynnemu rozwiązaniu oraz pisemne wezwanie organizatora do usunięcia namiotów i zakończenia wiecu, w przypadku niewystępowania przesłanek ustawowych rozwiązania zgromadzenia, powinny być oceniane jako działanie faktyczne gminy, a nie decyzja rozwiązująca zgromadzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy obowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Dokonane przez Sąd w oparciu o nadesłane akta administracyjne ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że Wojewoda Małopolski pozostawał w stanie bezczynności. Skoro skarżący wniósł pismo, sprecyzowane następnie przez pełnomocnika skarżącego jako odwołanie, od aktu, czy też pisma, które skarżący uznał za decyzję administracyjną, to obowiązkiem Wojewody w takim stanie rzeczy było załatwić to odwołanie w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda, nawet prezentując stanowisko że pismo z dnia [...] maja 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, powinien był wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu, do czego doszło na skutek przyjęcia, że: a) pismo organizatora zgromadzenia publicznego z dnia 25 maja 2012 r. nazwane "Skargą – zawiadomieniem o przestępstwie" doprecyzowane pismem z dnia 28 maja 2012 r. wszczynało przed Wojewodą Małopolskim postępowanie odwoławcze, b) Wojewoda Małopolski po otrzymaniu pisma organizatora zgromadzenia publicznego z dnia 25 maja 2012 r., doprecyzowanego pismem z dnia 28 maja 2012 r. był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie tego pisma, c) Wojewoda Małopolski nie dokonał w przedmiocie pisma organizatora zgromadzenia publicznego z dnia 25 maja 2012 r. stosownej czynności, w tym czynności spełniającej warunki do uznania jej za akt administracyjny. Ostatni zarzut został sformułowany z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doręczenie pisma z 25 maja 2012 r. doprecyzowanego pismem z 28 maja 2012 r. rodziło obowiązek wydania aktu administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w dniu [...] maja 2012 r. delegat Urzędu Miasta Krakowa obecny w miejscu zgromadzenia wobec braku wymaganej ilości uczestników zgromadzenia i uznania, że ustawione przez uczestników namioty nie stanowią przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób poinformował zebranych, że zgromadzenie uległo "samoczynnemu rozwiązaniu". Organ przywołał uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Śródmieścia Wydział II Karny z [...] października 2012 r., z którego wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy stwierdzenie samoczynnego rozwiązania zgromadzenia oraz usunięcie osób manifestujących mieściło się w granicach obowiązującego prawa wobec czego istnieje konieczność zbadania, czy miało miejsce nieuprawnione zlikwidowanie zgromadzenia przez funkcjonariuszy publicznych. W ocenie Wojewody Małopolskiego, z treści pisma organizatora zgromadzenia z dnia 25 maja 2012 r. nazwanego "Skargą – zawiadomienia o przestępstwie" doprecyzowanego pismem z dnia 28 maja 2012 r. traktowanego przez organizatora zgromadzenia jako odwołanie od decyzji rozwiązującej zgromadzenie publiczne wynika, że jego adresatem była Prokuratura Okręgowa w Krakowie, Wojewoda Małopolski oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Analiza stanu faktycznego sprawy dokonana z uwzględnieniem pominiętych przez Sąd okoliczności wskazuje, że nie doszło do rozwiązania zgromadzenia publicznego w trybie przewidzianym w art. 12 prawa o zgromadzeniach, a działania przedstawicieli Urzędu Miasta Krakowa można zdefiniować jako przeszkadzanie w przebiegu niezakazanego zgromadzenia (art. 52 § 1 Kodeksu wykroczeń), poprzez informowanie uczestników wiecu, o samoczynnym rozwiązaniu niezakazanego zgromadzenia i wzywanie do opuszczenia miejsca tego zgromadzenia. Działania te nie doprowadziły do rozwiązania zgromadzenia i nie były traktowane przez jego uczestników jako rozwiązanie zgromadzenia. Pomimo tego, że uczestnicy zgromadzenia potraktowali pismo z [...] maja 2012 r. jako decyzję rozwiązującą zgromadzenie, nie opuścili miejsca zgromadzenia stosownie do treści art. 10 ust. 6 prawa o zgromadzeniach. Likwidacja zgromadzenia niezgodnie z ustawą – Prawo o zgromadzeniach została potraktowana przez jego uczestników jako zdarzenie wypełniające znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 Kodeksu karnego i poddana ocenie prokuratury oraz sądu. Z uwagi na przedstawiony stan faktyczny, zdaniem Wojewody Małopolskiego, skierowanego do niego pismo z 25 maja 2012 r., doprecyzowane pismem z 28 maja 2012 r. nie mogło być rozpatrywane jako odwołanie od decyzji administracyjnej rozwiązującej zgromadzenie publiczne. Działania z dnia [...] maja 2012 r. polegające na informowaniu uczestników wiecu o jego samoczynnym rozwiązaniu w świetle art. 12 prawa o zgromadzeniach nie rodziły skutku w postaci rozwiązania zgromadzenia i powinny być oceniane z punktu widzenia art. 14 tej ustawy z uwzględnieniem przepisów Kodeksu wykroczeń. Z kolei, zdarzenie określane przez organizatora jako decyzja rozwiązująca zgromadzenie powinno być oceniane na podstawie przepisów Kodeksu karnego. Dlatego też, Wojewoda Małopolski nie był właściwy w sprawie rozpoznania pism organizatora zgromadzenia, a ustawowy obowiązek oceny zdarzeń należy do prokuratury, która jak wynika z treści pisma "Skarga – zawiadomienie o przestępstwie" była również jego adresatem. Ponadto, prokuratura została zobowiązana przez sąd do dokonania oceny zachowań funkcjonariuszy Policji, Straży Miejskiej oraz pracowników Urzędu Miasta Krakowa. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a., ponieważ Wojewoda nie jest organem właściwym do ścigania przestępstw. Uzasadniając drugi zarzut i odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda Małopolski powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, organ podkreślił, że pismo Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2012 r. było czynnością eliminującą stan bezczynności. W piśmie tym organ powiadomił organizatora, że w sprawach ścigania przestępstw właściwe są Policja i Prokuratura. Dokonanie przez organ stosownej czynności oznacza, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. Podobnie, pismem z 29 czerwca 2012 r., organ poinformował pełnomocnika organizatora zgromadzenia, że sprecyzowane odwołanie nie może zostać zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji rozwiązującej zgromadzenie, gdyż decyzja taka nie została wydana. W ocenie Wojewody Małopolskiego, pismo z 29 czerwca 2012 r. może być uznane za rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Pismo zostało oznaczone nazwą Wydziału właściwego w sprawach zgromadzeń publicznych podległego Wojewodzie Małopolskiemu, zawiera stanowisko Wojewody co do braku możliwości odwołania jako odwołania od decyzji, oznaczenie pełnomocnika strony – organizatora zgromadzenia publicznego oraz podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (Zastępcy Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego). Należy uznać, że organ zajął pisemne stanowisko w przedmiocie pisma organizatora zgromadzenia z [...] maja 2012 r. spełniające warunki dla uznania tego pisma za rozstrzygnięcie. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Po pierwsze, należy zauważyć, że pismem z dnia 28 maja 2012 r. pełnomocnik G. S. sprecyzował zarzuty odwołania wniesionego w dniu 23 maja 2012 r. Dlatego błędnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że pismo z dnia 28 maja 2012 r. dotyczyło doprecyzowania pisma z dnia 25 maja 2012 r. nazwanego "Skargą – zawiadomieniem o przestępstwie." Wobec tego zarzut w tym zakresie nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy, co jest równoznaczne z jego bezzasadnością. Tym samym pismo z dnia [...] czerwca 2012 r., stanowiące odpowiedź organu na pismo z dnia 25 maja 2012 r. zatytułowane "Skarga – zawiadomienie o przestępstwie", nie pozwala na uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania sprecyzowanego pismem z dnia 28 maja 2012 r. Przechodząc natomiast do kwestii, czy pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. spełnia warunki pozwalające na uznanie je za rozstrzygnięcie, o którym, mowa w art. 134 k.p.a. należy stwierdzić, że nie można podzielić stanowiska organu w tej materii. Trzeba zwrócić uwagę, że pismo z dnia 29 czerwca 2012 r. nie zawiera rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 k.p.a. wyraźnie stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Takiego rozstrzygnięcia zaś brak w piśmie Wojewody z dnia 29 czerwca 2012 r. Pismo to ma cechy wyłącznie pisma informującego. Podkreślić należy, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem. Wobec tego pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nie może zostać uznane za postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., czy jakimkolwiek innym. Wobec powyższego brak jest podstaw pozwalających na uznanie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a. i wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.