II SA/Lu 117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz S. Spółki z o. o. w K. 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] – skierowaną do M. N. - Prezesa Zarządu S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. – Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł: 1. uznał towar objęty zabezpieczeniem na mocy własnego postanowienia z dnia [...], nr [...], ujawniony w trakcie kontroli zakładu S. Sp. z o.o. filia w L. z dnia 18 kwietnia 2012 r., o wadze łącznej ok. 82.250 t brutto, za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii II, 2. zakazał umieszczania na rynku towaru wymienionego w punkcie 1 sentencji decyzji jako środka spożywczego, 3. nakazał wykorzystanie towaru wymienionego w punkcie 1 sentencji decyzji zgodnie z dyspozycją art. 13 lit. "a", "b", "c", "d", "h", "i’ rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, przy uwzględnieniu poniższych warunków: - przed każdorazową wysyłką z zakładu towaru wymienionego w punkcie 1 sentencji decyzji, zgłoszenia tego faktu Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w L. z 24 godzinnym wyprzedzeniem, ze wskazaniem jednocześnie dokładnego czasu wysyłki i jej odbiorcy, - nierozpoczynania związanych z załadunkiem czynności bez nadzoru ww. organu, - przedstawienia organowi przed wysyłką dokumentu handlowego dotyczącego towaru wymienionego w punkcie 1 sentencji decyzji, - transportowania towaru wymienionego w punkcie 1 sentencji decyzji wyłącznie środkami przeznaczonymi do przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 18 kwietnia 2012 r. w byłej filii zakładu S. Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. D. 6 w L. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że zakład ten, mimo wcześniejszej pisemnej deklaracji zakończenia działalności i wykreślenia z listy Głównego Lekarza Weterynarii, w dalszym ciągu prowadzi działalność. W trakcie kontroli ujawniono również braki w dokumentacji towarzyszącej towarom transportowanym do tego zakładu oraz z niego wywożonych. Okoliczności te skutkowały wszczęciem w dniu 19 kwietnia 2012 r. postępowania w niniejszej sprawie, a następnie wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] postanowienia o objęciu zabezpieczeniem towaru ujawnionego podczas powyższej kontroli oraz wysłaniem powiadomienia alarmowego w systemie R. dotyczącego wszelkich towarów jakie opuściły przedmiotowy zakład po dniu 25 stycznia 2012 r. W wyniku tego powiadomienia wycofano z obrotu 13 ton produktów. Ponadto decyzją z dnia [...] organ nałożył na Spółkę S. karę administracyjną za prowadzenie produkcji w zakładzie niepodlegającym zatwierdzeniu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 854/2004 i wprowadzanie na rynek produktów pochodzących z tego zakładu. Organ I instancji wskazał, że w wyniku prowadzonych od dnia 26 kwietnia 2012 r. oględzin stwierdzono, iż ze względu na braki w dokumentacji i niespełnianie przez nią wymogów art. 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 (bark opakowań, ślady zmiany etykiet) nie jest możliwe dokonanie identyfikacji zabezpieczonych w zakładzie S. Sp. z o.o. towarów. Ponadto część z tych towarów przekroczyła termin przydatności do spożycia. W toku postępowania ustalono także, że powyższy zakład od dnia 1 stycznia 2012 r. nie pozostaje pod nadzorem inspekcji sanitarnej. Jako dowód potwierdzający tę okoliczność organ wskazał pismo Państwowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Wobec powyższych okoliczności Powiatowy Lekarz Weterynarii stwierdził, że zabezpieczony w zakładzie S. Sp. z o.o. towar należy zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2006 r. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) traktować jako środek spożywczy zafałszowany. Art. 6 tej ustawy w związku z art. 14 ust. 2 lit. "b" rozporządzenia (WE) nr 178/2002 zabrania zaś wprowadzania takiego środka do obrotu jako nienadającego się do spożycia przez ludzi. W ocenie organu I instancji towar ten spełnia zatem definicję ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego zawartą w art. 3 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, zaś ze względu na brak możliwości jego identyfikacji, należy w myśl art. 9 lit. "h" w zw. z lit. "g" tego rozporządzenia zakwalifikować go jako materiał kategorii 2. Z kolei sposób wykorzystania takiego towaru – jak wskazał organ – określa art. 13 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie Powiatowy Lekarz Weterynarii nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw przewidzianych w przepisach sekcji III powyższego rozporządzenia. Odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji wniosła S. Sp. z o.o., podnosząc przede wszystkim, iż decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. imiennie do M. N. – Prezesa Zarządu Spółki S., co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto odwołująca zakwestionowała ustalenia organu I instancji, jakoby zakład S. Sp. z o.o. filia w L. nie pozostawał pod nadzorem inspekcji sanitarnej. Zarzuciła też organowi bezpodstawne przyjęcie, iż brak jest możliwości zidentyfikowania całego towaru stanowiącego przedmiot sprawy. Ponadto strona wskazała, że decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera należycie sprecyzowanego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego, zaś będący jej przedmiotem towar nie został precyzyjnie określony. Decyzją z dnia [...], nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał w całości za prawidłowe ustalenia dokonane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, podkreślając przy tym, że organ ten był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do przeprowadzenia urzędowej kontroli podmiotów związanych z produkcją i wprowadzaniem do obrotu żywności pochodzenia zwierzęcego. Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, wskazując, że organ ten podjął wszelkie kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Za chybiony uznał też zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. podnosząc, że wydana decyzja nie pozostawia wątpliwości jaki towar i w jakiej ilości uznano za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego. W ocenie organu odwoławczego niezasadne jest również twierdzenie odwołującej o skierowaniu przez organ I instancji decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii całe postępowanie przed organem I instancji było prowadzone wobec właściwej strony, tj. S. Sp. z o.o. w K. i do tej strony skierowana została kwestionowana decyzja. Jedynie w nagłówku tej decyzji organ I instancji wskazał imiennie M. N., jako Prezesa Zarządu Spółki S., a więc osobę uprawnioną do jej reprezentacji (w tym do przyjmowania korespondencji). Zdaniem organu II instancji, nie decyduje to jednak o przyznaniu M. N. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem w treści rozstrzygnięcia wskazano podmiot, na który nałożono określone nakazy i zakazy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że samo nieprecyzyjne określenie adresata decyzji w sytuacji, gdy w sentencji decyzji prawidłowo wskazano stronę postępowania, nie wypełnia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. – reprezentowana przez radcę prawnego A. D. – F. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...], domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo nierozpatrzenia przez ten organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodnego i dokonania błędnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów dotyczących kwestii niepodlegania zakładu skarżącej Spółki nadzorowi inspekcji sanitarnej, identyfikacji towaru zabezpieczonego w tym zakładzie oraz zaliczenia go do kategorii 2 i uznania za środek spożywczy niebezpieczny; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację, tj.: a) art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, b) art. 1, art. 9 lit. "h", "g" i art. 13 lit. "a", "b", "c", "d", "h", "i" rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, c) art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 854/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi, d) art. 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W uzasadnieniu skargi, obok argumentacji rozwijającej powyższe zarzuty, strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja organu I instancji nie zawiera należycie sprecyzowanego rozstrzygnięcia, przez co budzi wątpliwości interpretacyjne. Strona skarżąca ponownie podniosła również, że organ I instancji dopuścił się uchybienia skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, bowiem błędnie jako stronę postępowania oznaczył w swej decyzji M. N. zamiast S. Sp. z o.o., która jako wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego posiada osobowość prawną i jest podmiotem praw i obowiązków występującym w obrocie publicznoprawnym oraz stosunkach cywilnoprawnych. Fakt, iż M. N. jest Prezesem Zarządu tej Spółki, a tym samym kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz, nie oznacza, że może on przejmować obowiązki materialnoprawne dotyczące Spółki. Nałożenie określonych obowiązków na organy osoby prawnej byłoby bowiem dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jednocześnie strona skarżąca podkreśliła, że oznaczenie adresata decyzji, jako, że jest jej obowiązkowym elementem, nie może być dokonane w sposób dorozumiany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcia te podlegają stwierdzeniu nieważności. Jako zasadny przede wszystkim Sąd uznał zarzut strony skarżącej dotyczący skierowania w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi wadę opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o podstawowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Poza sporem pozostaje, że w warunkach niniejszej sprawy stroną postępowania jest S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., która - jako wpisana do rejestru KRS - w świetle art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) posiada osobowość prawną. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktualnego z Rejestru Przedsiębiorców KRS wynika, że uprawnionym do reprezentacji skarżącej Spółki jest jednoosobowo każdy członek jej zarządu, a więc również M. N., pełniący funkcję Prezesa tego organu. Okoliczność ta – jak słusznie zauważył autor skargi – nie zmienia jednak faktu, iż to Spółka S., jako osoba prawna, jest podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym oraz stosunkach cywilnoprawnych. W sytuacji, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, nie można przyjąć, że stroną takiego postępowania są członkowie tej osoby prawnej lub jej organy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 279). Wskazanie zaś jako adresata decyzji Prezesa Zarządu Spółki, jak również skierowanie do niego decyzji jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że taka decyzja jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 494/92; z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 538/97; z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt V SA 1436/97; z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt. IV SA 1357/97 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/10 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem w decyzji organu I instancji, jako jej adresata jednoznacznie wskazano Prezesa Zarządu skarżącej Spółki – M. N. Wbrew przekonaniu organu odwoławczego nie można natomiast uznać, iż z sentencji tej decyzji wynika, że została ona skierowana do właściwej strony, tj. do Spółki S. Sp. z o.o. Rozstrzygniecie to wskazuje bowiem jedynie, że decyzja dotyczy towarów ujawnionych i zabezpieczonych podczas kontroli w filii zakładu S. Sp. z o.o., znajdującej się w L. Nie sprecyzowano w nim jednak na kogo organ nakłada określone obowiązki związane w przedmiotowymi towarami. Również analiza akt sprawy nie uzasadnia założenia, że organ I instancji uznał za stronę postępowania w niniejszej sprawie właściwy podmiot, bowiem w toku tego postępowania wszelka korespondencja (począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania dnia 19 kwietnia 2012 r. – k. 10, t. 1 akt adm. I instancji) kierowana była imiennie do M. N. Dlatego też – zdaniem Sądu – decyzję organu I instancji – uwzględniając treść jej rozstrzygnięcia – można interpretować jedynie w taki sposób, że określone w niej nakazy i zakazy zostały nałożone na osobę oznaczoną w nagłówku powyższej decyzji, na jej pierwszej stronie (tj. na M. N.), a więc na osobę niebędącą stronę w sprawie, a będącą jedynie członkiem organu właściwej strony, w tym przypadku osoby prawnej. Z powyższych względów nie sposób zgodzić się z argumentacją organu II instancji, iż wskazanie w nagłówku decyzji pierwszoinstancyjnej M. N. – Prezesa Zarządu S. Sp. z o.o., nie czyniło tej osoby adresatem tej decyzji. Tym samym bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają wyjaśnienia tego organu, iż takie oznaczenie strony miało na celu jedynie szybkie i skuteczne doręczenie decyzji osobie uprawnionej do reprezentacji właściwej strony. W konsekwencji nie znajdują w sprawie zastosowania powołane przez organ odwoławczy tezy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, albowiem dotyczą ona sytuacji polegających jedynie na niewłaściwym technicznym rozmieszczeniu danych w decyzji, niemającym jednak wpływu na określenie jej właściwego adresata. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii podlega stwierdzeniu nieważności również z innego powodu. Rozstrzygnięcie to nie zawiera bowiem jednoznacznego i precyzyjnego określenia jego przedmiotu. Wynika z niego jedynie, iż dotyczy ono towaru o łącznej wadze ok. 82,250 t., ujawnionego w zakładzie S. Sp. z o.o. filii podczas kontroli w dniu 18 kwietnia 2012 r. i objętego zabezpieczeniem na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...]. Tymczasem ani powyższego postanowienia, ani protokołu powyższej kontroli organ I instancji nie uczynił załącznikiem do swej decyzji. Co więcej, z dokumentów tych, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, również nie wynika, co wchodzi w skład zabezpieczonego z zakładzie skarżącej Spółki towaru, a nawet jego łączna waga nie została określona w sposób precyzyjny. Tym samym należy uznać, że treść decyzji organu I instancji nie pozwala na identyfikację towaru będącego jej przedmiotem. Rozstrzygnięcie decyzji sformułowane w sposób niezwykle lakoniczny i nieprecyzyjny, uniemożliwiający zidentyfikowanie, co jest jej przedmiotem, rażąco zaś narusza prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 9/11, Lex nr 993381). Ponadto wypada wskazać, iż nieprecyzyjnie został określony również sposób wykorzystania towaru objętego decyzją organu I instancji, stanowiący obowiązek wynikający z pkt 3 tej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że organ I instancji, nakazując adresatowi swej decyzji wykorzystanie zabezpieczonego towaru zgodnie z dyspozycją art. 13 lit. "a", "b", "c", "d", "h", "i’ rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, nie przytoczył treści tego przepisu ani w sentencji, ani w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji zakres, jak i charakter obowiązku nałożonego na stronę pozostaje dla niej niejasny bez dodatkowej, samodzielnej analizy powyższego unormowania. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne, albowiem decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się treści nałożonego na nią obowiązku (bądź – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – dokonywać analizy aktów prawnych w celu jego interpretacji) niewątpliwie zaś narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07, Lex nr 478303; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 539/10, Lex nr 754817). Reasumując należy stwierdzić, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ I instancji, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nadto – z uwagi na nieprecyzyjne określenie jej przedmiotu – w sposób rażący narusza prawo. Wady te, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., skutkują stwierdzeniem jej nieważności. W tej sytuacji również zaskarżona decyzji podlega stwierdzeniu nieważności, bowiem utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej dotkniętej którąkolwiek z wad nieważności, także oznacza rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż konieczność stwierdzenia nieważności kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji z opisanych wyżej względów czyni przedwczesnym na obecnym etapie postępowania dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny motywów tych rozstrzygnięć. Z tych wszystkich też względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje zaś uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.