II OSK 1729/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 19/13 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Z. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznanie wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w Z. kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., IV SAB/Wa 19/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 grudnia 2012 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżąca bądź Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność pozostawienia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) wniosku skarżącej o wpis do rejestru wprowadzających baterie i akumulatory bez rozpatrzenia i będące jej skutkiem nierozpatrzenie wniosku skarżącej. Zaskarżonej czynności oraz będącej jej skutkiem bezczynności zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 1 i art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach [Dz. U. z 2009 r., nr 79, poz. 666 ze zm., dalej uba] i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2009 r. w sprawie rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory oraz prowadzących zakłady przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów [Dz. U. z 2009 r., nr 162, poz. 1293, dalej rozporządzenie z 2009 r.] w zw. z art. 17 dyrektywy 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylającej dyrektywę 91/157/EWG (dalej dyrektywa 2006/66/WE) a także w zw. z art. 2 decyzji Komisji z dnia 5 sierpnia 2009 r. ustanawiającej wymogi dotyczące rejestracji producentów baterii i akumulatorów zgodnie z dyrektywą 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (dalej decyzja Komisji z 5 sierpnia 2009 r.); art. 18, art. 34 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 6 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej usdg]. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 kpa przez błędne uznanie, że przepisy kpa nie znajdują zastosowania w ramach postępowania dotyczącego wpisu do rejestru wprowadzających baterie i akumulatory (dalej Rejestr). Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa); uznanie przez Sąd na podstawie art. 146 § 2 ppsa uprawnienia skarżącej do uzyskania wpisu do rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory; zobowiązanie GIOŚ - na podstawie art. 149 § 1 ppsa do wpisania skarżącej do rejestru wprowadzających baterie i akumulatory w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Uzasadniając naruszenie art. 17 pkt 1 i art. 18 ust. 5 uba i § 3 rozporządzenia 2009 r. w zw. z art. 17 dyrektywy 2006/66/WE, a także w związku z art. 2 decyzji Komisji, skarżąca dokonała analizy art. 17 pkt 1 uba. Zgodnie z jego treścią, do kompetencji GIOŚ należy prowadzenie rejestru wprowadzających baterie i akumulatory. Wpis przedsiębiorcy do Rejestru dokonywany jest na jego wniosek, złożony przed podjęciem działalności gospodarczej w zakresie wprowadzania baterii lub akumulatorów do obrotu. Art. 18 ust. 5 uba stanowi, że przedsiębiorca zagraniczny, będący wprowadzającym baterie lub akumulatory, wykonuje obowiązki wynikające z rejestracji za pośrednictwem osoby upoważnionej do jego reprezentowania zgodnie z art. 87 usdg. W świetle powyższego skarżąca uznała, że by uzyskać wpis do Rejestru, przedsiębiorca zagraniczny obowiązany jest do wyznaczenia osoby upoważnionej do jego reprezentowania. Osobę taką, wraz z oznaczeniem jej adresu, wskazała skarżąca w złożonym przez nią wniosku rejestracyjnym. Wymóg, przewidziany w art. 18 ust. 5 uba, został w zaistniałym stanie faktycznym spełniony. Skarżąca zakwestionowała stanowisko GIOŚ, że w postępowaniu w przedmiocie wpisu do Rejestru, przedsiębiorca może być reprezentowany wyłącznie przez swój oddział na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej RP). Taki warunek – zdaniem skarżącej - nie został przewidziany wprost w przepisach ustawy o bateriach i akumulatorach. Przepisy rozporządzenia z 2009 r., w którym w sposób szczegółowy określono zakres danych gromadzonych w Rejestrze, nie przewidują konieczności wskazywania przez przedsiębiorcę zagranicznego ubiegającego się o wpis do Rejestru, utworzenia oddziału na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2009 r., w Rejestrze gromadzi i przetwarza się w szczególności takie dane, jak: numer rejestrowy, firmę przedsiębiorcy oraz oznaczenie jego siedziby i adresu, numer identyfikacji podatkowej lub europejski numer identyfikacji podatkowej, o ile przedsiębiorca takowy posiada. Art. 85 usdg przewiduje jedynie uprawnienie przedsiębiorcy zagranicznego do utworzenia oddziału na terytorium RP. W ocenie skarżącej, niewpisanie jej do rejestru wprowadzających baterie i akumulatory, stanowiło środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie towarów o którym mowa w art. 34 [Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej TFUE], ponieważ konsekwencją pozostawienia niniejszego wniosku bez rozpatrzenia i bezczynności, polegającej na niewpisaniu skarżącej do Rejestru, efektywnie było uniemożliwienie wprowadzenia przez skarżącą baterii lub akumulatorów do obrotu na terytorium RP. Zdaniem skarżącej, naruszono wspólnotową swobodę przedsiębiorczości, wyrażoną w art. 49 TFUE, zgodnie z którym ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego Państwa Członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Przepis ten również przeciwstawia się możliwości różnicowania sytuacji przedsiębiorców, w zależności od tego, czy posiadają oni oddział na terenie Państwa Członkowskiego, w którym chcą podjąć działalność. Organ - według skarżącej - naruszył zakaz dyskryminacji, wynikający z art. 18 TFUE. Dyskryminując skarżącą względem podmiotów krajowych z uwagi na brak siedziby na terytorium RP i brak oddziału na terytorium RP, GIOŚ naruszył wprost art. 18 TFUE. Konsekwencją niewpisania skarżącej do Rejestru było również naruszenie przez GIOŚ regulacji, zawartej w art. 6 ust. 1 usdg. Na podstawie art. 13 ust. 1 usdg, art. 6 ust. 1 znajduje zastosowanie także do przedsiębiorców zagranicznych, mających siedzibę na terytorium Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że dnia 26 grudnia 2010 r. do GIOŚ wpłynął wniosek o wpis do Rejestru skarżącej, jako wprowadzającego baterie lub akumulatory. W przesłanym wniosku w dziale I "Oznaczenie siedziby i adresu" wskazano adres siedziby firmy [...], znajdujący się poza granicami Polski. GIOŚ wydał postanowienie o stwierdzeniu braków formalnych we wniosku, polegających na nie wskazaniu w nim danych polskiego oddziału skarżącej. Organ powołał się na art. 18 ust. 1 uba, zgodnie z którym przedsiębiorca przed rozpoczęciem działalności w zakresie wprowadzania do obrotu baterii lub akumulatorów, lub przed dokonaniem pierwszego wprowadzenia do obrotu baterii lub akumulatorów na terytorium kraju, jest obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru. Zgodnie z art. 18 ust. 5 uba przedsiębiorca zagraniczny, a takim bez wątpienia jest skarżąca, będąc wprowadzającym baterie lub akumulatory, wykonuje obowiązki, wynikające z rejestracji, za pośrednictwem osoby upoważnionej do jego reprezentowania, zgodnie z art. 87 usdg. W odpowiedzi na to postanowienie, pismem z 11 lutego 2011 r. skarżąca, powołując się na ustawę o swobodzie działalności gospodarczej wyjaśniła, że przedsiębiorca zagraniczny ma jedynie możliwość, a nie obowiązek utworzenia w Polsce oddziału. Departament Kontroli Rynku GIOŚ pismem z 11 marca 2011 r. wystąpił do Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska o interpretację przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach w zakresie rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 uba przedsiębiorcy zagranicznego, który jest wprowadzającym baterie lub akumulatory. W odpowiedzi Departament Prawny Ministerstwa Środowiska wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ma możliwości wpisania przedsiębiorcy zagranicznego do rejestru, o którym mowa w art. 17 uba, bez pośrednictwa osoby upoważnionej do jego reprezentowania zgodnie z art. 87 usdg. Pismami z 18 maja 2012 r. skarżąca zwróciła się do: GIOŚ o udzielenie informacji o stadium procedury rejestracji firmy w rejestrze wprowadzających baterie; Ministerstwa Środowiska o interwencję w zakresie wpisania do rejestru. Pismem z 3 lipca 2012 r. Ministerstwo Środowiska potwierdziło swe wcześniejsze stanowisko, że zgodnie z art. 18 ust. 1 uba, w przypadku przedsiębiorcy zagranicznego, będącego wprowadzającym baterie lub akumulatory, obowiązek rejestracji może być realizowany wyłącznie za pośrednictwem osoby upoważnionej do jego reprezentowania zgodnie z art. 87 usdg. Przedsiębiorca zagraniczny, który nie utworzył oddziału w Polsce, nie może samodzielnie zrealizować w obecnym stanie prawnym obowiązków związanych z rejestracją, gdyż naruszałoby to art. 18 ust. 5 uba. Biorąc powyższe pod uwagę, GIOŚ poinformował skarżącą, że jej wniosek pozostawił bez rozpoznania, gdyż we wniosku nie wskazano adresu siedziby, bądź adresu oddziału skarżącej znajdującego się na terytorium Polski. Dnia 30 lipca 2012 r. do GIOŚ ponownie wpłynął wniosek skarżącej o wpis do rejestru jako wprowadzającego baterie. Z uwagi na to, że wniosek nie zawierał wskazania danych oddziału utworzonego na terytorium Polski, GIOŚ postanowieniem z [...] 2012 r. znak [...], wezwał skarżącą w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia do uzupełnienia braków formalnych przez poprawne wskazanie we wniosku oznaczenia siedziby i adresu firmy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wskazała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przyznają przedsiębiorcom zagranicznym jedynie możliwość, a nie obowiązek utworzenia w Polsce oddziału, więc podmiot wnioskujący o wpis do rejestru nie ma obowiązku posiadać w Polsce oddziału i wniósł o przywrócenie terminu na złożenie wyjaśnień na temat otrzymanego postanowienia dotyczącego uzupełnienia braków formalnych we wniosku o wpis do rejestru. Odpowiadając na wezwanie do przywrócenia terminu GIOŚ poinformował, że z uwagi na to, że postępowanie, dotyczące wpisu przedsiębiorcy do rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 uba nie kończy się decyzją, nie stosuje się do niego przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Jedynym odstępstwem wskazanym w ustawie o bateriach i akumulatorach ustawie jest odpowiednie stosowanie art. 64 kpa, dotyczącego braków formalnych we wniosku o wpis do rejestru, wniosku o zmianę wpisu do rejestru, wniosku o wykreślenie z rejestru. W związku z powyższym nie jest możliwe zastosowanie art. 58 § 1 kpa, dotyczącego przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Jednocześnie poinformował, że skarżąca zawsze ma możliwość złożyć wniosek o wpis do rejestru dla wprowadzającego baterie lub akumulatory, spełniający wymagania zawarte ustawie o bateriach i akumulatorach. We wniosku o wpis do rejestru dla wprowadzającego baterie lub akumulatory należy wskazać adres siedziby znajdującej się na terytorium Polski. Pismem z 29 października 2012 r. skarżąca wezwała Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wpis do rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory. W wezwaniu zarzuciła GIOŚ naruszenie: art. 17 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 5 uba; art. 6 ust. 1 usdg przez niedokonanie wpisu skarżącej do rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory i naruszenie jej prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wprowadzania do obrotu baterii lub akumulatorów na terytorium RP; art. 1 w zw. z art. 3 § 1-3 kpa przez uznanie, że przepisy kpa nie znajdują zastosowania w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, GIOŚ podtrzymał swe stanowisko, że wniosek skarżącej z 26 lipca 2012 r. o wpis do rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 uba jest niezgodny z art. 18 ust. 5 uba, gdyż wniosek ten nie został złożony za pośrednictwem osoby upoważnionej w oddziale do reprezentowania skarżącej jako przedsiębiorcy zagranicznego. W postępowaniu o wpis do rejestru nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z wyraźnej woli ustawodawcy, który nie wskazał, że wpis do rejestru prowadzonego na podstawie art. 17 uba poprzedzony jest wydaniem decyzji administracyjnej. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 26 uba, że do wniosku o wpis do rejestru, wniosku o zmianę wpisu do rejestru i wniosku o wykreślenie z rejestru stosuje się odpowiednio jedynie przepisy art. 64 kpa, a co za tym idzie nie stosuje się innych przepisów kpa. Przepis ten byłby zbędny, gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że w postępowaniu o wpis do rejestru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Związane jest to również z podstawową zasadą wykładni prawa - zasadą racjonalności ustawodawcy i zasadą spójności regulacji tworzonych przez ustawodawcę. Ustawodawca nie tworzy zbędnych i niepotrzebnych regulacji. Wskazując w art. 26 uba, że art. 64 kpa ma odpowiednie zastosowanie do postępowania o wpis do rejestru, ustawodawca wyraźnie wskazał, że pozostałe przepisy kpa nie mają zastosowania w tym postępowaniu. GIOŚ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, zakres zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie określa art. 3 kpa, a wyłącznie art. 1 kpa. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że Kodeks ma zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wpis do rejestru nie jest rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej. Nie można domniemywać możliwości wydania przez organ administracji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej musi być wyraźna, a nie wynikać z domniemania. W żadnym wypadku art. 3 kpa nie poszerza zakresu zastosowania tego Kodeksu. Powyższe stanowisko GIOŚ podziela również skarżąca w swej skardze z 27 grudnia 2012 r. W swej odpowiedzi GIOŚ odniósł się do dokonanej przez skarżącą interpretacji art. 18 ust. 5 uba wskazując, że przedsiębiorca zagraniczny będący wprowadzającym baterie lub akumulatory, wykonuje obowiązki wynikające z rejestracji za pośrednictwem osoby upoważnionej do jego reprezentowania zgodnie z art. 87 usdg. Z art. 87 wyraźnie wynika, że osobą upoważnioną do reprezentowania wprowadzającego baterie i akumulatory, będącego przedsiębiorcą zagranicznym, nie może być jakakolwiek osoba, lecz wyłącznie osoba upoważniona w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Zdaniem Sądu I instancji, art. 18 ust. 5 uba (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 stycznia 2013 r.) wynika, że przedsiębiorca zagraniczny będący wprowadzającym baterie lub akumulatory wykonuje obowiązki, wynikające z rejestracji, za pośrednictwem osoby upoważnionej do jego reprezentowania, zgodnie z art. 87 usdg. Zgodnie z art. 87 usdg, przedsiębiorca zagraniczny, tworzący oddział, jest obowiązany ustanowić osobę upoważnioną w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Osobą upoważnioną do reprezentowania wprowadzającego baterie i akumulatory, będącego przedsiębiorcą zagranicznym, nie może być jakakolwiek osoba, lecz wyłącznie osoba upoważniona w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. W związku z powyższym - jak trafnie uznał organ - wniosek skarżącej z 26 lipca 2012 r. o wpis do rejestru, prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 uba jest niezgodny z art. 18 ust. 5 uba, gdyż nie został złożony za pośrednictwem osoby upoważnionej w oddziale do reprezentowania skarżącej jako przedsiębiorcy zagranicznego. Przedsiębiorca zagraniczny, który nie utworzył oddziału w Polsce, nie może samodzielnie zrealizować - w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku skarżącej - obowiązków związanych z rejestracją, gdyż naruszałoby to art. 18 ust. 5 uba. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu o wpis do rejestru nie stosuje się przepisów kpa. Art. 26 uba stanowi, że do wniosku o wpis do rejestru, wniosku o zmianę wpisu do rejestru i wniosku o wykreślenie z rejestru stosuje się odpowiednio jedynie przepisy art. 64 kpa. Organ wywiódł prawidłowo, że z powyższego wynika brak możliwości stosowania w sprawie innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielił również stanowisko organu, że zgodnie z art. 49 ust. 2 TFUE, z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału, swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności, prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 54 akapit 2, na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli. Przedsiębiorca zagraniczny może więc podejmować działalność gospodarczą w innym Państwie Członkowskim na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli. Przedsiębiorca zagraniczny ma być więc traktowany w innym Państwie Członkowskim nie lepiej niż obywatele tego Państwa Członkowskiego, lecz tak samo. Zgodnie z art. 14 ust. 1 usdg przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Warunek ten - stosownie do art. 13 usdg - odnosi się również do przedsiębiorcy zagranicznego. Gdyby organ uznał, że skarżąca nie jest obowiązana stosować się do art. 14 ust. 1 usdg, potraktowałby ją w sposób uprzywilejowany w stosunku do przedsiębiorców krajowych, którzy - by podjąć działalności gospodarczą - muszą zastosować się do art. 14 usdg. Dlatego – zdaniem Sądu I instancji - nie doszło do naruszenia art. 18 TFUE, gdyż ustawa o bateriach i akumulatorach, ustanawiając obowiązek wpisania się przedsiębiorcy zagranicznego do odpowiedniego rejestru, nie ustanawia w stosunku do skarżącej większego obowiązku niż ten, który jest nakładany na obywateli polskich. Obowiązku tego nie można uznać za nadmierny ani za nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji podziela stanowisko, że celem tworzenia publicznych rejestrów podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą na terenie danego Państwa Członkowskiego, jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego w danym Państwie Członkowskim. Skarżąca, wnosząc niniejszą skargę i próbując doprowadzić do zwolnienia od posiadania siedziby oddziału w Polsce, działa w istocie w celu obniżenia poziomu bezpieczeństwa obrotu gospodarczego na terenie Polski. Jak trafnie zauważył organ, działania skarżącej stwarzają w ten sposób niepewność co do zasad jej reprezentacji i jej statusu prawnego. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 34 TFUE, gdyż dotyczy on swobody przepływu towaru, a niniejsze postępowanie dotyczy tylko swobody przedsiębiorczości regulowanej art. 49 TFUE. Brak jest ograniczeń we wprowadzaniu do obrotu baterii i akumulatorów na terytorium Polski. Skarżąca dokonała wykładni contra legem art. 18 ust. 5 uba (w brzmieniu obowiązującym w dacie czynności), bezpodstawnie zarzucając organowi naruszenie prawa. Zgodnie z wyraźną podstawą prawną wskazaną w art. 18 ust. 5 uba skarżąca winna wykonywać obowiązek wynikający z rejestracji za pośrednictwem osoby upoważnionej do jej reprezentowania w oddziale przedsiębiorcy zagranicznego. Biorąc pod uwagę, że skarżąca obowiązku nie dopełniła, Sąd I instancji uznał, że wniosek z 26 lipca 2012 r. prawidłowo pozostawiono bez rozpoznania. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego A. Z., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 18 ust. 5 uba w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 87 usdg oraz niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 17 dyrektywy 2006/66/WE, a także w zw. z art. 2 decyzji Komisji z 5 sierpnia 2009 r.; - art. 18 i 49, a także niewłaściwe zastosowanie art. 34 TFUE i art. 18 ust. 5 uba; - art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1, i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 i usdg; 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ppsa przez niedostateczne uzasadnienie stanowiska wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku; - 146 § 1 ppsa przez niestwierdzenie przez Sąd bezskuteczności czynności pozostawienia przez GIOŚ wniosku skarżącej bez rozpatrzenia; - art. 146 § 2 ppsa przez nieuznanie przez Sąd uprawnienia skarżącej do uzyskania wpisu do rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory; - art. 149 § 1 ppsa przez niezobowiązanie GIOŚ do wpisania skarżącej do rejestru wprowadzających baterie i akumulatory. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; ewentualnie, na wypadek uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadną. W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 uba w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 87 usdg oraz niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 17 dyrektywy 2006/66/WE, a także w zw. z art. 2 decyzji Komisji z 5 sierpnia 2009 r. Ustawodawca powierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska prowadzenie rejestru wprowadzających baterie lub akumulatory (art. 17 pkt 1 uba). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przedsiębiorca przed rozpoczęciem działalności w zakresie wprowadzania do obrotu baterii lub akumulatorów na terytorium kraju, przed dokonaniem pierwszego wprowadzenia do obrotu baterii lub akumulatorów na terytorium kraju, jest obowiązany do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wpis do rejestru oraz uzyskania numeru rejestrowego (art. 18 ust. 1 uba). Przedsiębiorca zagraniczny będący wprowadzającym baterie lub akumulatory wykonuje obowiązki wynikające z rejestracji za pośrednictwem osoby upoważnionej do jego reprezentowania zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 18 ust. 5 uba). Wbrew poglądowi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, błędnie aprobowanemu w zaskarżonym wyroku, ustawodawca w art. 85 ust. 1 i art. 87 usdg nie nałożył na przedsiębiorcę zagranicznego obowiązku utworzenia oddziału w Polsce. Jedynie w przypadku, gdy przedsiębiorca zagraniczny podjął swobodnie decyzję o utworzeniu oddziału w Polsce, obowiązany jest ustanowić osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis 2011, s. 537-538, uw. 1-3; E. Wieczorek w: red. A. Powałowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC 2009, s. 408-410, uw. 1, 3). W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, skarżąca nie podjęła decyzji o utworzeniu oddziału na terenie Polski, zatem nie była obowiązana do ustanowienia osoby upoważnionej w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia z 2009 r. Minister Środowiska w sposób wyczerpujący wymienił w § 3 objęte obowiązkiem zbierania i przetwarzania dane, przy czym wskazał je jednoznacznie w punktach 1-3 i 4 lit. a). Wśród tych danych normodawca przewidział w szczególności firmę przedsiębiorcy oraz oznaczenie jego siedziby i adresu (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r.); nie wymienił nazwy oddziału, siedziby oddziału, adresu oddziału ani osoby upoważnionej w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946). Organy administracji publicznej są obowiązane do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym (wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2009 r., III SA/Wa 832/09). W art. 17 dyrektywy 2006/66/WE Parlament Europejski i Rada ustaliły, że Państwa Członkowskie zapewniają, aby każdy producent został zarejestrowany. Do rejestracji stosuje się te same wymagania proceduralne w każdym państwie członkowskim. Takie wymagania dotyczące rejestracji, mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie, ustanawia się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 24 ust. 3. Z przywołanej dyrektywy nie wynika obowiązek rejestracji przez producenta oddziału w każdym Państwie Członkowskim, na terenie którego producent będzie wprowadzał baterie lub akumulatory. Państwa Członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do dnia 26 września 2008 r. Przepisy przyjmowane przez Państwa Członkowskie zawierają odesłanie do niniejszej dyrektywy lub odesłanie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odesłania określane są przez Państwa Członkowskie (art. 26 ust. 1 dyrektywy 2006/66/WE). Z powyższego wynika, że w dacie rozpatrywania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniosku skarżącej o rejestrację, powołana dyrektywa wiązała Rzeczypospolitą Polską i winna być należycie implementowana i stosowana. Komisja Wspólnot Europejskich, uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską i dyrektywę 2006/66/WE, mając na uwadze, co następuje: (1) Dyrektywa 2006/66/WE przewiduje rejestrację producentów baterii i akumulatorów. Aby uniknąć nadmiernego obciążenia administracyjnego tych producentów, należy ustanowić wymogi proceduralne mające zastosowanie w całej Wspólnocie. (2) Należy określić rodzaj informacji, jakie powinni dostarczyć producenci baterii i akumulatorów w chwili składania wniosku o rejestrację, dbając jednocześnie, aby wymogi te nie powielały wymogów związanych z innymi procedurami rejestracyjnymi. (3) Wszelkie opłaty rejestracyjne powinny być proporcjonalne i obliczone w oparciu o koszty, w celu uniknięcia nadmiernego obciążenia kosztami administracyjnymi przedmiotowych producentów. (4) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią komitetu ustanowionego w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, przyjęła decyzję z [...] 2009 r., w której określiła: Wymogi do rejestracji Rejestracji producentów baterii i akumulatorów dokonują organy krajowe lub krajowe organizacje producentów upoważnione przez państwa członkowskie, zwane dalej organami rejestrującymi, w formie papierowej lub elektronicznie. Procedura rejestracji może stanowić część innej procedury rejestracyjnej producenta. Producenci baterii i akumulatorów są zobowiązani zarejestrować się tylko raz w tym państwie członkowskim, w którym wprowadzają do obrotu baterie i akumulatory po raz pierwszy w sposób profesjonalny i otrzymują wówczas numer rejestracyjny. (art. 1); Informacje dostarczane przez producentów Producenci baterii i akumulatorów dostarczają organom rejestracyjnym informacje wymienione w załączniku. Do celów rejestracji, o której mowa w art. 1 akapit drugi, producenci baterii i akumulatorów nie są zobowiązani dostarczyć informacji innych niż wymienione w załączniku (art. 2). W załączniku Komisja enumeratywnie wymieniła informacje, jakie należy dostarczyć do rejestracji: 1. Nazwa producenta oraz marka (jeżeli istnieje), pod którą działa on w danym państwie członkowskim. 2. Adres(-y) producenta: kod pocztowy i miejscowość, nazwa ulicy i numer domu, kraj, adres URL, numer telefonu oraz nazwisko osoby kontaktowej, numer faksu i adres poczty elektronicznej, jeżeli możliwe. 3. Wskazanie rodzaju baterii i akumulatorów wprowadzanych do obrotu przez producenta: baterie i akumulatory przenośne, baterie i akumulatory przemysłowe czy baterie i akumulatory samochodowe. 4. Informacje, w jaki sposób producent wypełnia swoje zobowiązania - indywidualnie czy zbiorowo. 5. Data złożenia wniosku o rejestrację. 6. Krajowy kod identyfikacyjny producenta, łącznie z europejskim lub krajowym numerem identyfikacji podatkowej producenta (opcjonalne). 7. Oświadczenie, że podane informacje są prawdziwe. Z przywołanej decyzji nie wynika obowiązek rejestracji przez producenta oddziału w każdym Państwie Członkowskim, na terenie którego producent będzie wprowadzał baterie lub akumulatory, ani adresu oddziału producenta na terenie Państwa Członkowskiego, na terenie którego producent będzie wprowadzał baterie lub akumulatory, ani kodu pocztowego i miejscowości, nazwy ulicy i numeru domu, w którym taki oddział miałby działać, ani numeru telefonu oraz nazwiska osoby kontaktowej, numer faksu i adres poczty elektronicznej, która na podstawie pełnomocnictwa ogólnego (art. 87 kc; C. Kosikowski – op. cit., s. 542-543, uw. 1-3), byłaby osobą upoważnioną w oddziale do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. W wyrokach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości utrwalił się pogląd, że do regulacji krajowych, utrudniających dostęp do rynku państwa importu, zalicza się regulacje, dotyczące obowiązku posiadania siedziby lub ustanowienia przedstawicielstwa w państwie importu (przepisy które wymagały uzyskania zezwolenia na sprzedaż pestycydów i farmaceutyków, a zezwolenie było wydawane wyłącznie prowadzącemu działalność gospodarczą w państwie importu, który ponosił odpowiedzialność z tytułu wprowadzenia do obrotu produktu jako producent, importer lub dystrybutor (wyrok ETS z: 2.3.1983 r., nr 155/82, Komisja przeciwko Belgii; 298.2.1984 r., nr 247/81, Komisja przeciwko Niemcom, akceptowane przez D. Miąsika w: red. A. Wróbel, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, WKP 2012, t. 1, s. 595-596, uw. 34.6.4.5). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wskazuje się, że niedozwolonym ograniczeniem w rozumieniu art. 34 TFUE uznaje się także niektóre praktyki administracyjne – w szczególności opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków, gubienie dokumentów, zawieszanie postępowania, odraczanie wydania decyzji (wyrok ETS z: 9.5.198 5., nr 21/84, Komisja przeciwko Francji, akceptowany przez D. Miąsika – op. cit. s. 581, uw. 34.6.4.1). Błędnie Sąd I instancji przyjął, że art. 34 TFUE nie znajduje zastosowania w sprawie, jako dotyczący swobody przepływu towaru, gdy niniejsze postępowanie dotyczy tylko swobody przedsiębiorczości uregulowanej w art. 49 TFUE (s. 11 uzasadnienia wyroku IV SAB/Wa 19/13). Trafnie skarżąca wywodzi, że Sąd I instancji winien był zastosować w sprawie art. 34 TFUE. Zarówno art. 34 TFUE, jak i art. 49 TFUE, mają charakter lex specialis wobec art. 18 TFUE. Art. 18 TFUE ma istotne znaczenie dla wykładni szczegółowych przepisów zakazujących dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Trybunał Sprawiedliwości ujmuje art. 18 TFUE jako maksymę interpretacyjną szczególnych przepisów traktatów – zwłaszcza tych, które statuują swobody traktatowe (A. Wróbel w: red. A. Wróbel, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, WKP 2012, t. 1, s. 358, uw. 18.3; wyrok TS z 24.5.2011 r., C-54/08, Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec; s. 362, uw. 18.4; D. Miąsik – op. cit. s. 566, uw. 34.4.2). W doktrynie trafnie wskazuje się, że konkretna sytuacja faktyczna i prawna z elementem unijnym może podlegać reżimowi tylko jednej swobody rynku wewnętrznego. W przypadku przemieszczania się obywateli państw członkowskich w grę wchodzi: swoboda przepływu pracowników, swoboda przedsiębiorczości i swoboda przepływu usług, przy czym regulacja prawna każdej z nich wykazuje pewne cechy szczególne. Pierwotna swoboda przedsiębiorczości oznacza uprawnienie do założenia spółki (w szerokim znaczeniu – art. 54 TFUE), zgodnie z ustawodawstwem jednego z państw członkowskich. Wtórna swoboda przedsiębiorczości polega na przeniesieniu do innego państwa części przedsiębiorstwa lub założeniu na nowo przez powołanie prawne samodzielnych jednostek o charakterze przedsiębiorstw zależnych (filie) i przez tworzenie agencji i oddziałów, które są niesamodzielne prawnie i podległe organizacyjnie (M. Szwarc-Kuczer w: A. Wróbel, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, WKP 2012, t. 1, s. 857, uw. 49.4; s. 860-861, uw. 49.5.2). W sprawie doszło zatem do pozornego zbiegu art. 34 TFUE z art. 49 TFUE (wyrok TS z: 25.3.2004 r., C-71/02, Karner, pkt 47; 14.10.2004 r., C-36/02 Omega, pkt 26-27; 24.3.1994 r., C-275/92, Schindler, pkt 22; 22.1.2002 r., C-390/99, Canal Satelite Digital, pkt 31; 26.5.2005 r., C-20/03, Burmajner, pkt 35; C-441-04, A-Punkt, pkt 9, aprobowane przez D. Miąsika – op. cit. s. 568-569 uw. 34.4.4). Prawo do tworzenia oddziału spółki (art. 85 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 usdg) i określenia sposobu reprezentacji przedsiębiorcy zagranicznego (art. 87 usdg), będące przejawem swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE), organ rejestrowy i Wojewódzki Sąd błędnie uznali za nakaz utworzenia oddziału przez przedsiębiorcę zarejestrowanego w innym Państwie Członkowskim, dla wprowadzania baterii i akumulatorów na terytorium Polski. Skarżąca nie chciała korzystać ze swobody przedsiębiorczości (bo nie przenosiła do Polski części przedsiębiorstwa przez założenie oddziału w Polsce), a jedynie ze swobody przepływu towarów (art. 34 TFUE). Wynikało to z błędnej wykładni art. 18 ust. 5 uba w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 87 usdg, dokonanej przez GIOŚ i nietrafnie aprobowanej przez Sąd I instancji. Przepisy ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) nie statuują obligatoryjnego wymogu tworzenia oddziałów przez każdego przedsiębiorcę zagranicznego, wskazują one jedynie, iż przedsiębiorcy którzy podejmują działalność gospodarczą na terenie Polski mogą i to na zasadzie wzajemności tworzyć oddziały (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.12.2008 r., IV SA/Wa 1348/08, Lex nr 529546, dalej wyrok IV SA/Wa 1348/08). Wyrok IV SA/Wa 1348/08 zapadł w wyniku kontroli decyzji z [...] 2008 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] 2008 r., którą GIOŚ odmówił firmie I., wpisu do rejestru, prowadzonego na podstawie art. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. nr 180, poz. 1495). Firma I. wnosiła o zarejestrowanie swej działalności w rejestrze podmiotów wprowadzających sprzęt elektroniczny na terytorium Polski, polegającej na importowaniu i dokonywaniu wewnątrzwspólnotowego nabycia sprzętu elektronicznego do Polski. Firma I. nie prowadziła działalności gospodarczej w Polsce, zatem korzystała ze swobody gwarantowanej w art. 34 TFUE, nie zaś ze swobody gwarantowanej w art. 49 TFUE. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd prawny, przedstawiony w wyroku IV SA/Wa 1348/08 (z tą tylko różnicą, że w grę wchodzi zasada równego traktowania, wynikająca bezpośrednio z postanowień Traktatu, nie zaś zasada wzajemności, jak to omyłkowo przyjęto w wyroku IV SA/Wa 1348/08) uznaje go za użyteczny przy rozpatrywaniu sprawy na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 5 uba. Trafnie skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 usdg. Zachowuje wymogi art. 6 ust. 1 usdg osoba zagraniczna z państwa członkowskiego Unii Europejskiej, mogąca korzystać ze swobody przedsiębiorczości na podstawie art. 49 TFUE (C. Kosikowski – op. cit., s. 60-63, uw. 1, 2, 4; s. s. 124-125, uw. 2 pkt 1, 3; E. Wieczorek – op. cit., s. 104-105 uw. 3, s. 112, uw. 9; M. Sieradzka w: M. Sieradzka, M. Zdyb, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s.234, uw. 1, 2) oraz art. 34 TFUE. Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przy wykładni art. 141 § 4 ppsa należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Owo prawo obejmuje to, że można sprawę wnieść do sądu, i to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 28.9.2011 r., II OSK 1457/11, OSP 2012/11/105, z glosą H. Knysiak-Molczyk, tamże, s. 742 i n., aprobowany przez A. Kabata w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., uw. 8 do art. 141). Sąd i instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia § 3 rozporządzenia, art. 17 dyrektywy 2006/66/WE i art. 2 decyzji; art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 usdg. Trafnie skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd nie odniósł się do art. 146 § 1 i 2, i art. 149 § 1 ppsa. Uwzględniwszy zatem związanie wykładnią prawa dokonaną przez naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, rozstrzygnie o wszystkich zarzutach skargi. Na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.