I OSK 2201/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1095/12 o odrzuceniu skargi R. K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie o podział nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1095/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie o podział nieruchomości W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że R. K. (dalej skarżący) wniósł skargę na czynność materialno-techniczną Starosty [...] z [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie o podział nieruchomości. Skarżący, powołując art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), wniósł o orzeczenie bezskuteczności zaskarżonej czynności doręczonej pisemnie 16 czerwca 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, w myśl którego podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu do którego skierowany jest akt lub czynność. (T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz – red. T. Woś, Lexis Nexis 2009 s. 61 i n.; postanowienie NSA z 1.10.2009 r., II FSK 581/08, Lex nr 573469; 12.10.2008r., II GSK 340/08, Lex nr 515325). W swych orzeczeniach sądy administracyjne podkreślają, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. nr 78, poz. 837, dalej rozporządzenie). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 200 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej pgk) nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego (postanowienie NSA z 26.10.2009 r., I OSK 1417/09). Działania te nie stanowią aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa. Sąd I instancji nadto zaznaczył, że nie każda czynność organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno - techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że skargę za niedopuszczalną jako wniesioną w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący reprezentowany przez adw. M. S., wskazując: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, przez odmowę rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; - błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 287 kpc, § 12 rozporządzenia i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych [Dz. U. nr 15, poz. 133, dalej rozporządzenie z 2005 r.], przez odmowę uznania, że sprawa dotyczy bezpośrednio uprawnień lub obowiązków skarżącego, jako biegłego sądowego z zakresu geodezji, związanych z przyjęciem dokumentacji do zasobu geodezyjno – kartograficznego, opracowanej przez niego na polecenie Sądu Rejonowego w Myślenicach; - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa, bowiem brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnień, dlaczego uznano, że działania organu administracji, polegające na odmowie przyjęcia dokumentacji opracowanej przez skarżącego, do zasobu geodezyjnego – nie dotyczą bezpośrednio jego uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów postępowania na jego rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 183 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej (art. 3 ppsa). Oceniając charakter zajęcie stanowiska w sprawie przez Starostę [...] pismem z 16 czerwca 2012 r. należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to nie jest ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 kpa, ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Decyzja administracyjna jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji właściwie stwierdził, że pismo z 16 czerwca 2012 r. nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19.4.2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z 2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 pgk. Przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OSK 1417/09. Lex nr 570963). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa. Sąd I instancji nie miał obowiązku stosować art. 287 kpc, który w kontrolowanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 287 kpc, § 12 i § 15 rozporządzenia z 2005 r. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, bowiem nie doszło do odmowy rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej, bowiem pismo Starosty z 12 czerwca 2012 r. nie było czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.