I OSK 1850/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2333/12 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej L.o, J. G.i M.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. I OSK 1850/13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy Miejskiej L., J. G.i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta L., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) – dalej Przepisy wprowadzające, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ustalił na rzecz M. G. i J. G. odszkodowanie w wysokości [...] zł za udział 1/2 części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] opow. [...] mkw. w obrębie ewidencyjnym [...] i zobowiązał Gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. i M. G. podniosły, że odszkodowanie powinno być ustalone za całą nieruchomość. Od powyższej decyzji odwołanie także złożył w imieniu Gminy L. Prezydent Miasta L. zarzucając oparcie się na zawyżonej wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L.. Organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 7 lipca 1952 r. (Rep. [...]) S. i Z. G. nabyli niezabudowaną parcelę budowlaną oznaczoną na planie Nr [...] o pow. [...] mkw., której część została zajęta pod drogę publiczną. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny z dnia 17 kwietnia 2007 r. (I Ns [...]) spadek po S. G. (zmarłym 31 grudnia 1991 r.), na podstawie testamentu z dnia 9 stycznia 1989 r., nabyły: córka J. G. oraz córka M. G. po 1/2 części spadku każda z nich. Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w L. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność Z. G., M. G. i J. G. – P. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L.. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zostało wszczęte w dniu 30 listopada 2005 r. na wniosek Z. G. z dnia 28 listopada 2005 r., a z treści wniosku wynika, iż działa ona we własnym imieniu. Organ I instancji rozpatrując wniosek z dnia 28 listopada 2005 r. był związany treścią tego wniosku i nie mógł zakładać, że Z. G. działa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożyła Z. G., to postępowanie administracyjne wszczęte tym wnioskiem toczyło się tylko co do odszkodowania odpowiadającego wielkości przysługującego jej udziału we współwłasności nieruchomości nr [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia 23 listopada 2011 r. (I Ns [...]) spadek po zmarłej w dniu 7 kwietnia 2010 r. Z. G. nabyły: córka M. G. w ½ części oraz córka J.G. w ½ części. Odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone w wielkości odpowiadającej udziałowi wnioskodawcy. Odnosząc się natomiast do prawidłowości wysokości ustalonego odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości nr [...] Wojewoda [...] zauważył, że operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wnieśli: Gmina Miejska L., J. G. i M. G.. Gmina Miejska L. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy wycenie rynkowej działki nr [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy. J. G.i M.G. podniosły w skardze, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony prawidłowo i wobec tego domagają się wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w L.. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 73 ust. 4 wprowadził prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, stanowiąc, że roszczenie właściciela nieruchomości niezłożone do dnia 31 grudnia 2005 r. wygasa. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie, a wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji potwierdzającej nabycie własności przez Skarb Państwa czy też właściwą jednostkę samorządu terytorialnego przez wojewodę. Sąd I instancji stwierdził, że skoro bezspornie ani J. G., ani M. G. nie złożyły stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie, gdyż jedyne pismo, jakie w tej sprawie zostało złożone to wniosek Z. G. z dnia 28 listopada 2005 r., to nietrafne są zarzuty, że odszkodowanie winno zostać ustalone w wysokości odpowiadającej wartości całej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie jedynie za udział wynoszący ½ tej nieruchomości. Błędne jest bowiem stanowisko skarżących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła wyłączną własność Z. G.. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nieruchomość stanowiła przedmiot małżeńskiej wspólności ustawowej S. i Z. G.. S.G. zmarł w dniu 31 grudnia 1991 r., a spadek po nim nabyły córki: J. G. i M. G. po ½ części każda z nich. W związku z powyższym organy orzekające zasadnie przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność Z.G., J.G. i M.G.. Ponieważ Z. G. zmarła w dniu 7 kwietnia 2010 r., a spadek po niej nabyły po połowie skarżące, prawidłowo organ ustalił odszkodowanie za udziały po ¼ części w przedmiotowej nieruchomości dla każdej z nich. Sąd I instancji zauważył także, że dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają, aby Z.G. działała w imieniu skarżących i na ich rzecz jako pełnomocnik w sprawie o ustalenie odszkodowania, zatem zarzuty skargi złożonej przez J.G. i M. G. są chybione. Odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez Gminę Miejską L., Sąd stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. jest zgodnym z prawem i wiarygodnym dowodem, na podstawie którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 28 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie współwłaścicieli, którzy nie złożyli w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, mimo że w przewidzianym terminie z wnioskiem wystąpił jeden ze współwłaścicieli, wskazując, że domaga się odszkodowania za całą nieruchomość, a pozostali współwłaściciele w toku postępowania administracyjnego sformułowali i wnieśli wniosek o przyznanie im odszkodowania za przypadające im udziały w prawie własności przejętej pod drogę nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających prowadzi do wniosku, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości winno dotyczyć niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli, a złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez jednego ze współwłaścicieli przenosi uprawnienia na pozostałych współwłaścicieli. Skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10, w którym wyrażono pogląd, że zachowanie terminu na złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje wygaśnięcia roszczenia dla pozostałych. Skarżące wstąpiły do postępowania administracyjnego i zażądały ustalenia odszkodowania w pełnej wysokości odpowiadającej wartości całej nieruchomości. Sytuacja skarżącej kasacyjnie powinna być rozpatrywana przez pryzmat art. 28 kpa, a w roszczeniu należy upatrywać interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Oznacza to, że jeżeli w terminie zakreślonym przez ustawę został złożony wniosek o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli, to roszczenie pozostałych nie wygasa, ponieważ mają oni interes prawny w już zainicjowanym postępowaniu. Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Została ona oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jednak nie może on wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 73 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z przytoczonego przepisu wynika, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynałoby postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać po upływie określonego w ustawie terminu własne wnioski stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Powyższy pogląd należny uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych ( znalazł potwierdzenie w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12 czy z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2014 r. ). Dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10. Stanowisko to jest stanowiskiem odosobnionym. W konsekwencji złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości. Oznacza to, iż zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego z współwłaścicieli. Powyższe nie wyklucza, że na gruncie innych ustaw, regulujących kwestie odszkodowawcze, z uwagi na ich specyfikę, reprezentowane są w rzecznictwie sądów administracyjnych odmienne poglądy. Poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca kasacyjnie na dzień 31 grudnia 1998 r. była współwłaścicielką nieruchomości wraz z Z. G. i M. G.. Nie jest przy tym w sprawie kwestionowane przez nią, że wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania został złożony wyłącznie przez Z. G.. Nie można natomiast wywodzić z treści wniosku, że skoro dotyczył on ustalenia odszkodowania "za nieruchomość", a nie za "część nieruchomości", to oznacza to, iż obejmował on żądanie wszystkich współwłaścicieli. Podkreślenia bowiem wymaga, iż jako wnioskodawca wskazana została wyłącznie Z.G., która wyłącznie siebie podała jako właścicielkę nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i na co słusznie zwrócono uwagę w toku postępowania – nie powołała się na istnienie innych współwłaścicieli. Późniejsze wstąpienie do postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania M.G. i J. G.ma charakter wtórny i jest następstwem śmierci strony postępowania ( ich matki) w sprawie odszkodowania jakie należałoby się jej stosownie do wielkości udziału w współwłasności nieruchomości. Uprawnienia skarżących w tym postępowaniu mogły być zatem realizowane jedynie w zakresie przysługującym wnioskodawczyni – Z. G., natomiast skarżące nie mogły skutecznie zgłaszać własnych roszczeń, o których mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w toczącym się postępowaniu z uwagi na upływ terminu. Odnośnie kwestii rozważenia zastosowania art. 28 kpa i uprawnienia pozostałych współwłaścicielek nieruchomości do wstąpienia do postępowania wywołanego wnioskiem Z. G., to wyjaśnienia wymaga, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego roszczenie i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Roszczenia o zapłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, jak wyżej powiedziano przysługuje każdemu współwłaścicielowi osobno. Wywodzony z prawa materialnego administracyjnego oraz cywilnego indywidualny i konkretny interes prawny w realizacji roszczenia odszkodowawczego odnosi się jedynie do jego własnych uprawnień, natomiast nie posiada go co do realizacji uprawnień pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców. Brak jest także podstaw do przyjęcia konstrukcji tzw. legitymacji grupowej, która przysługuje wszystkim współwłaścicielom lub spadkobiercom łącznie (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 marca 2013 r., II SA/Kr 1752/12). Reasumując należy stwierdzić, że brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 kpa, zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 kpa ze szkodą dla osób składających wniosek. Odnosząc się natomiast do argumentu skargi kasacyjnej, iż skarżąca została pozbawiona słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności gwarantowanego przez Konstytucję RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających pod kątem problematyki naruszenia prawa do odszkodowania, nie miał wątpliwości, że wprowadzenie pięcioletniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania (wyrok TK z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35). Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.