I OSK 882/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Maria Werpachowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 603/09 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 603/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz A. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania A. K. od decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłacenia na rzecz Z. M. odszkodowania za grunt we wsi K. zajęty pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji K. – S. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek wniosku Z. M. – spadkobierczyni poprzednich właścicieli nieruchomości, których dotyczy sprawa. A. K. nie brała udziału w tym postępowaniu na etapie jego prowadzenia przez organ pierwszoinstancyjny, a tym samym nie posiada, w ocenie organu II instancji, legitymacji do złożenia odwołania od zapadłej w nim decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ podkreślił, iż postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę może być prowadzone tylko i wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości. Natomiast A. K. wniosku takiego nie złożyła, przez co należy uznać, że skarżona decyzja nie narusza jej interesu prawnego lub obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 r. A. K. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 134 i art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię oraz art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niezastosowanie. Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r., który wywodzi z faktu, iż jest jedną ze spadkobierczyń, po A. S. i Z. S., poprzednich właścicielach działek zajętych pod drogę powiatową nr [...] relacji K. – S. Podkreśliła, iż do postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie dotyczących kwestii ustalenia i wypłacenia na rzecz Z. M. odszkodowania za grunt we wsi K. zajęty pod przedmiotową drogę dopuszczana była w charakterze uczestnika (sygn. akt SAB/Rz 32/03, IISA/Rz 539/04, II SA/Rz 577/06). Jako uczestnik postępowania brała udział także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (I OSK 1405/07) rozpatrującym skargę kasacyjną od wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Rz 577/06. Dowodzi to, w jej ocenie, iż była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Tymczasem Wojewoda Podkarpacki dysponując wyrokami, które w sprawach tych zapadły, jak też postanowieniami Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] stycznia 2001r. (sygn. akt [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 2002 r. (sygn. akt I [...]) stwierdzającymi nabycie spadku po A. S. i po Z. S., nie wziął ich w ogóle pod uwagę. Tym samym naruszony został jej słuszny interes prawny (majątkowy). Składająca skargę zaznaczyła, że w piśmie z dnia [...] października 2008 r. skierowanym do Wojewody Podkarpackiego oświadczyła, iż wstępuje do sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt we wsi Krasne zajęty pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji K. – S., w związku z czym oczekuje informowania jej o wszystkich czynnościach podejmowanych w tej sprawie. Żądanie tego rodzaju potwierdziła w kolejnym piśmie do Wojewody Podkarpackiego tj. z dnia [...] października 2008r. Następnie zaś złożyła odwołanie, które podtrzymała w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną toczyć się może wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości. A. K. wniosku takiego nie złożyła, podtrzymując jedynie w piśmie opatrzonym datą [...] października 2008 r. wniosek pochodzący od Z. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., zaskarżone postanowienie stwierdził, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Na wstępie Sąd wskazał, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04 uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2004 r. (Nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Sąd wskazał wówczas na postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. S. i A. S., których poprzednicy prawni tj. F. S. oraz A. S. byli właścicielami nieruchomości oznaczonych jako parcele budowlane nr [...] i [...] oraz parcela gruntowa nr [...]. Tych zaś nieruchomości dotyczył wniosek inicjujący postępowanie zakończone wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Sąd powołał się także na wypis z rejestru gruntów oraz wykaz zmian gruntowych, z których wynika, że działka nr [...] obejmująca dawne pgr [...] i [...] stanowi współwłasność m. in. A. K. Tym samym, Sąd przesądził, iż A. K. jest osobą, której przysługuje przymiot strony postępowania toczącego się z wniosku Z. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Ustalenia tego rodzaju były wiążące dla podejmujących w tej sprawie kolejne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, co wynika wprost z art. 153 P.p.s.a. Stanowisko Sądu co do powinności prawidłowego ustalenia stron postępowania, z jednoczesnym wskazaniem źródła ich interesu prawnego, było bowiem jednoznaczne. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, o konieczności uznania A. K. za stronę niniejszego postępowania przesądza znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, w szczególności wypis z rejestru gruntów odnoszący się do działki nr [...], wskazujący, iż A. K. jest jednym z jej współwłaścicieli. Z kolei ze sporządzonego przez geodetę projektu podziału wynika, że działka nr [...] obejmująca m.in. parcele nr [...] i [...] powstała z działki nr [...]. Pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 KPA, wedle którego przymiot ten przysługuje osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo też, osobie żądającej czynności organu ze względu na jej interes prawny lub obowiązek. Definicja zawarta w tym przepisie wskazuje na konieczność powiązania powyższego pojęcia z przepisami prawa materialnego, a zatem z konkretną normą prawną, która może stanowić podstawę ustalenia określonego uprawnienia bądź obowiązku. Takim przepisem w przedmiotowej sprawie jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Jego brzmienie wskazuje jednoznacznie (ust. 4), iż do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uprawniony jest właściciel takiej nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak już wyżej zaznaczono, grunt, do którego odnosi się inicjujący postępowanie wniosek Z. M. znajduje się we współwłasności. Jedną ze współwłaścicielek jest A. K. Nie może tym samym budzić jakichkolwiek wątpliwości istnienie po jej stronie możliwości udziału w takim postępowaniu. Jej interes prawny wywodzący się z prawa własności nieruchomości, w sytuacji, gdy w świetle powołanego art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ... wniosek o przedmiotowe odszkodowanie może złożyć właściciel, jest oczywisty. Brak merytorycznego rozpoznania odwołania A. K. od decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004r. stanowi o naruszeniu przez Wojewodę Podkarpackiego art. 134 i art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, iż ustalenie przez organ II instancji, iż odwołanie wniosła osoba, której brak przymiotu strony, skutkować winien umorzeniem postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestia ta budziła wprawdzie wątpliwości judykatury, jednak ostatecznie zostały one rozwiane. Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999/4 poz. 119). Aktualne orzecznictwo zgodnie przyjmuje, iż brak przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 KPA, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23.04.2008r. II SA/Bd 112/2008, LexPolonica nr 1994355, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.03.2009r. I OSK 442/2008, LexPolonica nr 2026545). Stwierdzając zatem niedopuszczalność odwołania A. K. od decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. z uwagi na brak przymiotu strony w jej przypadku, Wojewoda Podkarpacki zastosował niewłaściwy przepis (art. 134 k.p.a.). W świetle tego, co wyżej zaznaczono, podstawę działania w razie takiego ustalenia winien był bowiem stanowić art. 138 § 1 pkt 3 KPA. Tego rodzaju błąd organu nie ma jednak w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia w sytuacji, gdy ustalenie co do braku w wypadku składającej odwołanie istnienia interesu prawnego uprawniającego do dokonania powyższej czynności było nieprawidłowe, w kontekście brzmienia art. 28 k.p.a. oraz art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Niewłaściwa ocena kwestii przymiotu strony postępowania w odniesieniu do składającej odwołanie spowodowała konieczność uchylenia skarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ rozpatrzy merytorycznie środek zaskarżenia pochodzący od A. K. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 603/09 skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I Instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy uprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, iż osobie, która nie złożyła w terminie wskazanym w art. 73 w/w ustawy wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę polegającym na ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za taką nieruchomość, 2. art. 134 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na uznaniu, iż odwołanie od decyzji, wniesione przez osobę nie mającą legitymacji strony skutkować winno umorzeniem postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przywołał fragmenty zaskarżonego wyroku. W dalszej części wskazał, że według Sądu definicja strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. powinna być powiązana z przepisami prawa materialnego, a zatem z konkretną normą prawną, która może stanowić podstawę ustalenia określonego uprawnienia bądź obowiązku. Takim przepisem w przedmiotowej sprawie zdaniem sądu jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Jego brzmienie jak zauważa Sąd, jednoznacznie wskazuje (ust. 4), iż do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uprawniony jest właściciel takiej nieruchomości, a grunt, do którego odnosi się inicjujący postępowanie wniosek Z. M. znajduje się we współwłasności. Jedną ze współwłaścicielek jest A. K. Jej interes prawny wywodzący się z prawa własności nieruchomości, w sytuacji, gdy w świetle powołanego już art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wniosek o przedmiotowe odszkodowanie może złożyć właściciel, jest bowiem oczywisty. W związku z powyższym według Sądu brak jest merytorycznego rozpoznania odwołania A. K. od decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. co stanowi o naruszeniu przez Wojewodę Podkarpackiego art. 134 i art. 28 Kpa. Nadto Sąd podkreślił, iż ustalenie przez Wojewodę Podkarpackiego, iż odwołanie wniosła osoba, której brak przymiotu strony, skutkować winien umorzeniem postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, rozumowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Autor skargi kasacyjnej przywołał treść przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 2603 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z ust. 4 przepisu art. 73, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust 1 może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do jego złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Bezsporny jest fakt, iż Z. M. współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 z zachowaniem przewidzianego terminu. Takiego wniosku nie złożyła natomiast A. K., co spowodowało wygaśniecie po jej stronie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W związku z powyższym Wojewoda Podkarpacki w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził o niedopuszczalności jej odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2004 r., ponieważ stroną w postępowaniu prowadzonym przez Starostę R. może być tylko współwłaściciel nieruchomości zajętej pod drogę, który złożył wniosek o odszkodowanie w przypisanym ustawowo terminie. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. II SA/Kr 810/07 Lex nr 506476, który zwrócił uwagę, iż art. 73 ust. 4 ustawy jest przepisem prawa materialnego. Nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.), która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Przepis art. 73 ust. 4 stanowi także, iż odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), a ściślej działu III, rozdziału 5. Analiza tych przepisów w powiązaniu z art. 73 ustawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczna działa wyłącznie na żądanie strony. Złożenie wniosku przez jednego z współwłaścicieli nieruchomości, o której mowa nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawniona, do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa u art. 73 ust. 4 ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej skoro A. K. takiego wniosku w terminie przewidzianym w art. 73 nie złożyła, to jej roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło i nie może być tym samym stroną postępowania prowadzonego przez Starostę R. z wniosku innego współwłaściciela. Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie NSA stanowiskiem, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych czyli braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, jak też z przyczyn podmiotowych czyli wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 1997 r. II SA/GD 538/96 Lex nr 44192). Zarówno postępowanie zażaleniowe, tak jak postępowanie odwoławcze nie ma - w ramach uregulowań zawartych w Kpa - charakteru inkwizycyjnego. a co za tym idzie, może ono zostać skutecznie wszczęte na skutek zażalenia wniesionego przez podmiot do tego uprawniony, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r. II OSK 1661/06 Lex nr 425381). Jeżeli natomiast z odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Takie stanowisko przyjął NSA w wyroku z 10 marca 2009 r. II OSK 316 Lex 526409. A. K. nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania, w konsekwencji jej roszczenie wygasło, a więc nie może być stroną postępowania wszczętego z wniosku innego właściciela. Skoro A. K. nic posiadała statusu strony w prowadzonym przez Starostę R. postępowaniu, należało wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty R. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik A. K., wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że organ pominął, przy przedstawianiu stanu faktycznego sprawy, iż WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku powołał się na wydany już w sprawie prawomocny i ostateczny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1405/07. W jego uzasadnieniu NSA wskazał następującą ocenę prawną i wykładnię, cyt.: "...Umorzenie przedwcześnie wszczętego postępowania odwoławczego ma ten skutek, że po uzupełnieniu decyzji przez Starostę R., czego domagała się skarżąca [Z. M.], Wojewoda Podkarpacki rozpozna odwołanie [na decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...].04.2004 r. nr [...]] z udziałem wszystkich uczestników postępowania...". Pełnomocnik A. K. wskazał, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt I OSK 1405/07 A. K. brała udział jako uczestnik postępowania. Podał również, że wymieniona brała udział jako uczestnik na prawach strony lub uczestnik w toczonych postępowaniach sądowoadministracyjnych w przedmiotowej sprawie, a to: – w postępowaniu sygn. akt SAB/Rz 32/03, w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydał wyrok z dnia 4.02.2003 r. sygn. akt SAB/Rz 32/03, – w postępowaniu sygn. akt II SA/Rz 539/04, w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydał wyrok z dnia 14.09.2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04, – w postępowaniu sygn. akt II SA/Rz 577/06, w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 16.03.2007 r. sygn. akt II SA/Rz 577/06., stwierdził, iż Sąd ten w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku z dnia 14.09.2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04 przedstawiając sprawę następstwa prawnego po A. S. i Z. S. podał, że okoliczności tego następstwa i ono samo [w tym że spadkobiercą i następcą po A. S. jest m.in. A. K.] były znane Staroście Powiatu R. przed wydaniem przez niego decyzji z dnia [...].04.2004 r. nr [...]. Pełnomocnik A. K. wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postępowaniu sygn. akt II SA/Rz 603/09 był prawnie zobligowany do uznania niewątpliwego faktu, że tak A. K., jak i inne osoby spadkobierców po A. S. i Z. S. (m.in. A. S., J. S., M. R.) od samego początku powinni być uznani przez Starostę Powiatu Rzeszowskiego za strony sprawy z wniosku Z. M. z dnia [...].05.2003 r. Tym samym osoby te powinny być ustalone i przyjęte przez Wojewodę Podkarpackiego za strony w toczonym przed nim postępowaniu odwoławczym nr [...] od decyzji Starosty Powiatu R. z dnia [...].04.2004 r. nr [...]. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazano, że w sytuacji gdy organ odwoławczy uznaje że odwołanie od decyzji wniosła osoba, której brak przymiotu strony, to organ ten powinien umorzyć postępowanie odwoławcze w części odwołania złożonego przez tę osobę w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 (w przypadku omawianej sprawy o odszkodowanie odwołanie wniosła również Z. M. i odwołanie jej zostało rozpatrzone i rozstrzygnięte decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...].06.2009 r. nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie podlega uwzględnieniu. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o niedopuszczalności odwołania A. K., wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji publicznej związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04 wydanym w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku związany był również Sąd I instancji, rozpatrujący niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wynikiem zastosowania powołanego przepisu było wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi A. K. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, powołując się na ustalenia zawarte w wyroku z dnia 14 września 2005 r., że A. K. przysługuje przymiot strony postępowania z wniosku Z. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Działka, której dotyczy postępowanie odszkodowawcze, stanowi bowiem współwłasność m.in. A. K. Nietrafny jest tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osobie, która nie złożyła w terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje status strony postępowania w sprawie o odszkodowanie za taką nieruchomość. Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, której współwłaścicielem jest m.in. A. K., dotyczy interesu prawnego wymienionej. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to zainicjowane zostało przez innego współwłaściciela nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Stosownie zaś do ust. 2, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Kwestią odrębną pozostaje natomiast samo uprawnienie określonej osoby do odszkodowania. Wskazania wymaga jednak, że przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem jest uprawnienie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie odszkodowawcze, do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Prawo to zostało już wcześniej przesądzone, a ocena prawna wyrażona przez Sąd w 2005 r. powinna była znaleźć swój wyraz w postępowaniu administracyjnym. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zdaje się wyprzedzać tok niniejszego postępowania i zmierzać w istocie do zakwestionowania uprawnienia A. K. do uzyskania odszkodowania. Kwestia ta jednak nie była przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem i z tego względu nie może być też poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 postanowił bowiem, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa." Pogląd taki prezentowany jest nadal w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie. Odmiennego poglądu w tym zakresie nie można upatrywać – wbrew sugestii autora skargi kasacyjnej – w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/ 08, Lex nr 526409. W wyroku tym Sąd, istotnie stwierdził, że "(...) Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania." Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie pominął jednak, uzasadniając zarzut, dalszą część twierdzenia wyrażonego przez NSA w tym wyroku, zgodnie z którym: "W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego." W ocenie organu, za prawidłowością rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, a nie umorzenia postępowania odwoławczego przemawia fakt, że A. K. nie posiadała statusu strony w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Nie złożyła bowiem w ustawowym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania. Z całości akt sprawy wynika, że stwierdzenie organu, co do istnienia interesu prawnego, dokonane zostało po podjęciu postępowania mającego na celu wyjaśnienie statusu prawnego osoby odwołującej się. Dopiero w wyniku tych czynności, organ ustalił, że A. K. przymiot strony postępowania nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu skarżącego kasacyjnie, iż rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania było rozstrzygnięciem prawidłowym procesowo w okolicznościach niniejszej sprawy. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.