II OSK 1974/13

Dnia 18 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 90/13 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 kwietnia 2013 r., sygnatura akt III SA/Rz 90/13, rozpoznając skargę P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] stycznia 2010 r., postanowienie tego organu z [...] października 2009 r., decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2009 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] sierpnia 2008 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązał skarżącego do "wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce utwardzenia działki nr [...] w T. od ściany zachodniej budynku gospodarczego zlokalizowanego na tej działce w kierunku wschodnim na całej powierzchni oraz powierzchni o wymiarach 3 m x 7 m od granicy zachodniej działki w kierunku wschodnim przylegającego do granicy południowej działki a także utwardzenia działki nr [...] w T. o wymiarach 3 m x 6 m od granicy wschodniej tej działki w kierunku zachodnim przylegającego do granicy południowej." Organ administracji przyjął, że skarżący utwardził wskazany w decyzji teren betonowymi płytami drogowymi w sposób sprzeczny z przepisami. Po pierwsze, utwardził obszar większy niż wskazał to w zgłoszeniu robót budowlanych z 25 sierpnia 2005 r., po drugie, nie wykonał odprowadzenia wód opadowych z utwardzonego terenu, doprowadzając do tego, że wody te spływają na sąsiednią działkę. Na skutek odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] maja 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał za wątpliwą kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy w szczególności wskazał, że skarżący wybudował plac składowy, na którym składuje, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, węgiel. Plac składowy jest zaś budowlą, do której nie mają zastosowania przepisy zezwalające na utwardzenie powierzchni działki na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z [...] października 2009 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane "przy obiekcie budowlanym – placu składowym zlokalizowanym na działce nr [...] w T." i zobowiązał go do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2009 r. zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ administracji ustalił, iż na działce nr [...] znajduje się obiekt budowlany, mianowicie plac składowy. Zajmuje on całą powierzchnię tej działki i są na nim składowane materiały budowlane, butle gazowe, drewno i węgiel. Znajduje się na nim waga samochodowa, urządzenie do sortowania węgla oraz budynek z pomieszczeniami biurowymi, socjalnymi i garażami. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika ponadto, że organ administracji uznał, iż budowa placu składowego wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżący, będący inwestorem, nie posiadał. Organ administracji przyznał przy tym, że skarżący zgłosił roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki, ale zgłoszenie to dotyczyło jedynie części działki. Następnie decyzją z [...] stycznia 2010 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał skarżącemu rozbiórkę "obiektu budowlanego – placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w T., gmina S.." Na skutek odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] sierpnia 2010 r. wniósł skargę, którą WSA w Rzeszowie oddalił wyrokiem z 17 lutego 2011 r., sygnatura akt II SA/Rz 972/10. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2012 r., sygnatura akt II OSK 1283/11, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji stwierdził, że bezspornym jest, iż skarżący w dniu 25 sierpnia 2005 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w R. roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działki nr [...] w T. w obrębie istniejącego budynku gospodarczego oraz w części wschodniej działki w pasie usytuowanym wzdłuż jej granicy północnej o szerokości 5 m oraz że właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Okoliczności te nie zostały – jak wskazał NSA – wzięte pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji. Dalej Sąd drugiej instancji wskazał, że ponieważ w niniejszej sprawie dokonano zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nie wniesiono sprzeciwu, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić sprawę w tym zakresie w oparciu o przepisy art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast oddzielną sprawą jest – w ocenie NSA - budowa placu składowego, na którą to budowę inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Dalej Sąd wyjaśnił, że tryby postępowania określone w art. 48, art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, mającymi zastosowanie w różnych stanach faktycznych i rodzącymi różne konsekwencje prawne w stosunku do inwestora oraz że z faktu, że w ocenie organów nadzoru budowlanego i Sądu powstał obiekt budowlany w postaci placu składowego zlokalizowanego na działce nr [...], nie wynika jeszcze, że nie zostały wykonane roboty budowlane na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, których nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym NSA uznał za trafne zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że nie każde utwardzenie powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA odmiennie powinny być traktowane roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia i kwestia ta powinna być wyjaśniona oddzielnie od pozostałej części wykonanego zamierzenia budowlanego, jeżeli przekracza to zakres robót objętych zgłoszeniem. Za trafny NSA uznał też zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Stwierdził w związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie należało mieć na uwadze powyższy przepis z uwagi na to, że inwestor dokonał zgłoszenia i nie został wniesiony przez właściwy organ sprzeciw, co w konsekwencji nie daje podstaw do stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Również za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie NSA zarzut ten był uzasadniony o tyle, o ile chodzi o niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia i oddzielnie pozostałych robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego określonego jako plac składowy. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania NSA wskazał, że należy zwrócić uwagę na precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego i zastosowanie adekwatnej do tego kwalifikacji prawnej. Zdaniem NSA nie wydaje się w rozpoznawanej sprawie właściwe potraktowanie całości wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej, skoro wcześniej dokonano zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu. Ponadto w ocenie NSA prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokonania wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż rozumienie tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy. NSA wywiódł, że skoro ustawodawca w powołanym przepisie nie ograniczył w żaden sposób celów, jakim ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, to nie można w drodze wykładni wprowadzać ograniczeń. Zdaniem NSA jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Rozpoznając sprawę po wyroku NSA z 20 listopada 2012 r. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok z 17 kwietnia 2013 r., sygnatura akt III SA/Rz 90/13. Uzasadniając go przede wszystkim stwierdził, że na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa przyjętą przez NSA. Następnie przytoczył zasadnicze tezy stanowiska NSA i stwierdził, że stosowanie trybu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest właściwe w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia. Przepis ten – jak wskazał – odnosi się do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast kwestie samowoli budowlanej powstałej w wyniku realizacji obiektu budowlanego lub prowadzenia robót budowlanych objętych zgłoszeniem zostały uregulowane w art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślając związanie wykładnią prawa dokonaną przez Sąd drugiej instancji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że był zobowiązany wyeliminować z obrotu prawnego wszystkie decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., a także postanowienie tego organu z dnia [...] października 2009 r., wydane w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniły pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 listopada 2012 r. i wynikające stamtąd wskazania co do konieczności precyzyjnego ustalenia, w jakim zakresie utwardzenie działki skarżącego pokrywa się ze zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu "nakazania organom administracji umorzenia postępowania w przedmiocie badania legalności robót budowlanych obejmujących utwardzenie części działki nr [...] w T. zrealizowanych przez skarżącego w oparciu o dokonane zgłoszenie mimo uznania, iż nie mogą one być kwalifikowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego" oraz - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku precyzyjnych wytycznych co do dalszego postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie nakazał organom nadzoru budowlanego umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem skarżącego postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe, gdyż NSA przyjmując wiążącą Sąd pierwszej instancji wykładnię prawa uznał, że roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu, nie stanowiły samowoli budowlanej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że podstawy skargi kasacyjnej w istocie dotyczą tego, że Sąd pierwszej instancji, formułując wskazania co do dalszego postępowania, nie wskazał, że organ administracji powinien umorzyć postępowanie administracyjne w zakresie, który dotyczy utwardzenia powierzchni działki wykonanego na podstawie zgłoszenia z 25 sierpnia 2005 r. Tak ujęta podstawa kasacyjna nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością jest to, że była ona rozpatrywana przez Sąd drugiej instancji, który dokonał wiążącej Sąd pierwszej instancji wykładni prawa. Z wykładni tej wynika wprawdzie, że nie uznaje robót budowlanych wykonanych na podstawie wspomnianego zgłoszenia za samowolę budowlaną, jednakże wynika z niej także to, iż w ocenie NSA w tym zakresie sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Sąd drugiej instancji stwierdził m.in., że "ponieważ w niniejszej sprawie dokonano zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nie wniesiono sprzeciwu, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić sprawę w tym zakresie w oparciu o przepisy art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego". Dalej wyjaśnia, że "oddzielną sprawą jest budowa placu składowego". Ponadto uznając za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. stwierdza, że jest on zasadny "o tyle, o ile chodzi o niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia i oddzielenie pozostałych robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego określonego jako plac składowy". Zatem, skoro w ocenie NSA konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia, to w tym zakresie postępowanie nie może być umorzone jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze podstawy skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.