II SAB/Bd 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność spółki M. we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje spółkę M. we W. do załatwienia wniosku S. B. z dnia [...] w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od spółki M. we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe, skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r. wystąpił do [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. we W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji dotyczącej inwestycji prowadzonej przez [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. we W. w miesiącu sierpniu 2012 r., przy ul. [...], tj.: 1. kosztorysu wykonawczego, 2. umowy z wykonawcą, 3. dokumentacji dotyczącej praw gwarancyjnych za wykonywane prace, 4. korespondencji z wykonawcą, 5. zgody Urzędu Miasta [...] na rozpoczęcie prac, 6. korespondencji/umów/porozumień dotyczących przeniesienia praw gwarancyjnych dotyczących nawierzchni na wykonawcę, który jako ostatni naruszył nawierzchnię ul. [...] po jej oddaniu po ostatnim remoncie, 7. dokumentacji technicznej inwestycji. W odpowiedzi na wniosek, jak wskazał skarżący, [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. we W. poinformowała stronę pismem z dnia[...], iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z taką odpowiedzią Spółki skarżący się nie zgadza, gdyż w piśmie z 12 grudnia 2012 r. powołała się ona na orzecznictwo wskazujące, że żądane informacje nie stanowią w istocie informacji publicznej. Ponadto skarżący wyjaśnił rozumienie pojęcia - informacja publiczna, wskazując, że ustawodawca rozwinął koncepcję przedstawioną w Konstytucji, wprowadzając w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. I tak w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustalono, że są to również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem skarżącego przedsiębiorstwo staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji ze względu na fakt gospodarowania mieniem komunalnym i tak też wygląda sytuacja [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. we W.. Podniósł, że z treści internetowej strony Biuletynu Informacji Publicznej wynika, że 100% udziałów spółki należy do Gminy Miasta [...] - miasto na prawach powiatu, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wskazują, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są spółki prawa handlowego z dominującą pozycją Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego. Oznacza to w jego ocenie, że dokumentacja objęta żądaniem, dotyczy działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i wiąże się bezpośrednio z gospodarowaniem mieniem komunalnym, natomiast określenie przez spółkę wszystkich żądanych informacji, jako tych nie spełniających przesłanek art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w związku z powyższym, błędne i stanowi bezczynność w dostępie do informacji publicznej. Jako jaskrawy przykład błędnego uznania żądanych przez skarżącego danych za niespełniających definicji informacji publicznej, jest w jego ocenie dokument zawierający zgodę Urzędu Miasta na rozpoczęcie prac inwestycyjnych. Wskazał ponadto, że jeżeli spółka uznaje - jak pisze to w piśmie z 1 grudnia 2012 r. - że być może w jakimś zakresie należy ograniczyć dostęp do żądanych informacji, to powinna ona wykazać, które konkretnie informacje spełniają przesłanki określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie wydać decyzję administracyjną, określoną w art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując skarżący stwierdził, że spółka nie udostępniła żądanych informacji, ani nie wydała decyzji odmawiającej dostępu do nich w związku z czym do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie - informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. we W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w tym konkretnym przypadku brak jest podstaw do udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. we W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże jak wskazano, obowiązek taki powstaje jedynie w przypadku, gdy sprawa, o której wnioskodawca chce uzyskać informację ma charakter informacji publicznej lub żądane dokumenty zawierają informację publiczną. Zdaniem strony przeciwnej żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, dostępnej wszystkim zainteresowanym, którzy złożą wniosek o jej udostępnienie, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazano również, że art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi wprost, iż ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, dlatego strona przeciwna, udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego podniosła, że żądane przez niego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a nawet w przypadku gdyby takową informację zawierały, to ich treść, zarówno ze względu na zakres zawartej informacji jak i sposób jej wytworzenia, byłaby objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Żądane dokumenty zdaniem spółki mają charakter dokumentów prywatnych, nie stanowiących, jako takie, informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ujawnianie każdemu zainteresowanemu, istotnych z punktu widzenia przedsiębiorcy danych, dotyczących jego działalności gospodarczej, mogłoby doprowadzić do osłabienia jego pozycji na rynku. Ponadto wskazano, że podawanie nazw firm oraz warunków zawieranych umów, korespondencji z wykonawcą, treści porozumień, dokumentacji technicznej itp. nie dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym, bez zgody drugiej strony takiej umowy, godziłoby w zasadę swobody gospodarczej i uczciwej konkurencji, a nadto naruszałoby chronioną przez prawo tajemnicę przedsiębiorcy, dlatego w warunkach niniejszej sprawy, odmowa udostępnienia żądanych informacji była uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółka z o.o. we Włocławku w związku z jego żądaniem udostępnienia w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej wskazywana jako u.d.i.p.) dokumentacji dotyczącej inwestycji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. we W. w miesiącu sierpniu 2012 r., przy ul. [...]. Odpowiedzią na przedmiotowy wniosek było pismo z [...]r. , w którym to piśmie przyjęto, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy i dlatego nie podlegają obowiązkowi ich udostępnienia. Ponadto dokumenty te z uwagi na posiadanie chronionych prawem danych personalnych osób niepełniących funkcji publicznych, a nadto ich przedmiot stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało więc ustalić, czy z punktu widzenia podmiotowego, wskazana Spółka jest zobowiązana w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępniania oraz z punktu widzenia przedmiotowego, czy żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [...] Sp. z o.o. we W. jest spółką prawa handlowego, w której [...] - Miasto na prawach powiatu posiada 100% udziałów. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ponadto odnotować należy, że art. 43 ustawy o samorządzie gminnym do mienia komunalnego zalicza własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, w myśl przepisu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. SA/Kr 1288/01, LEX nr 134875). Z unormowań powyższych wynika, że spółka powołana w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej jest gminną osobą prawną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki wynika, że przedmiot jej działalności obejmuje m.in. wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych, wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej, pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Miasto [...] poprzez działalność [...] Sp. z o.o. we W. realizuje swoje zadania publiczne określone w art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Do zadań tych należy m.in. zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Z regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: • majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, • majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c). W sytuacji, gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne przez tworzenie między innymi takich podmiotów jak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a w [...] Sp. z o.o. we W. miasto W. zaangażowało środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to majątek Spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. W tej zaś sytuacji majątek, którym dysponuje Spółka oraz sposób gospodarowania nim, dopóki jednostki samorządu terytorialnego mają w nim pełny udział, powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak każdy majątek będący własnością samorządu terytorialnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1464/11, LEX nr 1149179). [...] Sp. z o.o. we W. jest zatem zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, jako gminna osoba prawna w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. W związku z powyższym, by stwierdzić, czy [...] Sp. z o.o. we W. jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. pozostaje w bezczynności, niezbędne było w dalszej kolejności ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. W razie bowiem uznania, że przedmiotowa ustawa nie ma tu zastosowania, udzielenie skarżącemu odpowiedzi w formie pisma byłoby prawidłowe, zaś w innym przypadku, zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 u.d.i.p. - odmowa udzielenia informacji wymagałaby wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, natomiast w świetle art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępnienia takiej informacji są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na gruncie art. 1 i 6 cyt. ustawy w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń w 2002 r., s. 28 i następne). Zatem informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, wytwarzanych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 98/09 WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/07, WSA we Wrocławiu z 26 maja 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/10 oraz wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 735/09). W tych warunkach, żądane przez skarżącego umowy, kosztorys i inne dokumenty, które są źródłem wydatków na cele publiczne, czy stanowiły podstawę do dyspozycji wydatkowania przez organ środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi są informacją publiczną. Wydatkowanie środków publicznych w wykonaniu umowy cywilnoprawnej jest powszechne. Informacje w tym zakresie wprost jak i o przyczynach nienależytego wywiązywania się z usług mają charakter publiczny, gdyż odnoszą się do rozdysponowania środków publicznych. Stąd też domaganie się dostępu do dokumentów obrazujących te wydatki jest w pełni uzasadnione, gdyż w myśl art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, jak również i z tego powodu, że według treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej. Innym natomiast zagadnieniem jest ustalenie w jakim zakresie nie można pewnych informacji udzielić, z uwagi na ich ochronę. Niezależnie od powyższego według art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, informacją publiczną jest informacja o trybie działania w zakresie wykonywania przez organ zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Jako zasadę należy zatem przyjąć jawność informacji o charakterze publicznym, zaś wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i należało uznać, że [...] Sp. z o.o. we W. pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzieliła informacji publicznej, ani też nie odmówiła udzielenia tej informacji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie mógł dokonać oceny, czy żądane przez skarżącego informacje zawierają dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, której udostępnienie podlega ograniczeniom w myśl art. 5 ust. 2 ustawy. Należy bowiem mieć na względzie, że skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Ustawa w tym względzie stanowi, że odmowa udzielenia informacji, z powołaniem się na te ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w myśl art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia żądanej informacji nastąpiła pismem z dnia 12.12.2012 r. ze wskazaniem, iż Spółka nie może udzielić informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, przy czym jednocześnie wskazano, że według Spółki żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Tymczasem odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy następuje w trybie wydania decyzji. W myśl bowiem art. 17 ust. 1 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Decyzja w tym zakresie nie została przez Spółkę wydana, a wskazane pismo [...] Sp. z o.o. we W. z [...]r. nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa, gdyż nie rozstrzyga sprawy z powołaniem na określoną podstawę prawną, a w jego treści zawarta jest jedynie ogólna informacja o stanowisku przedsiębiorstwa w sprawie. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego powinien być rozpoznany na podstawie u.d.i.p. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej (art. 10 w związku z art. 14 i 13 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępniania (art. 16 ust. 1 ustawy). Jeśli podmiot odmawia z powołaniem się na ochronę danych wrażliwych lub o ochronę innych wartości to dopiero wówczas sąd może ocenić czy odmowa z tego tytułu jest prawidłowa. W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że Spółka pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzieliła pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówiła udzielenia tej informacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 2 p.p.s.a, bowiem brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Spółka nie zlekceważyła wniosku skarżącego i nie pozostawiła go bez odpowiedzi. Bezczynność spółki wynikała w ocenie sądu z nieznajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie świadczy o błędnym interpretowaniu prawa. Wobec tego uznać należało, że nie miało ono cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 tej ustawy.