VII SA/Wa 25/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony, w sprawie prawidłowości budowy wewnętrznego komina w budynku produkcyjno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], będącej współwłasnością inwestorów I. i M. M. na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na wniosek J. K. (ojca właściciela nieruchomości sąsiedniej M. K.) z dnia [...]sierpnia 2011r., dotyczącego prawidłowości budowy komina na działce nr ewid. [...], zlokalizowanej w [...] przy [...] będącej współwłasnością I. i M. M. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] września 2011 r. przeprowadzili kontrolę na ww. nieruchomości. W trakcie oględzin stwierdzono, że na ww. nieruchomości zrealizowany jest wewnętrzny komin o wymiarach 0,90 x 0,90 m i wyprowadzony ok. 6,00 m ponad dach budynku, będący częścią instalacji c.o. ( podłączono piec c.o. na opał stały). Ustalono, że komin ten został wykonany na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] skutecznego z dniem [...] lipca 2011 r. ( milcząca zgoda znak: [...]. ). W dniu [...] września 2011 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy wewnętrznego komina w budynku produkcyjno-usługowym. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedmiotowy komin został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem robót, zatem stwierdził, że inwestor nie naruszył obowiązujących przepisów. Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dodał, że zrealizowany komin należy traktować jako część instalacji urządzenie techniczne, a nie jako obiekt budowlany. Z tych też względów organ I instancji uznał, że zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył przedmiotowe postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego wskazując, że zostało ono wszczęte na wniosek osoby nieposiadającej interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. K. na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/12 uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 § 4 kpa i art. 28 kpa , bowiem przyczyna dla której organ odwoławczy przyjął tezę o bezprzedmiotowości postępowania toczącego się przed organem I instancji, nie zasługuje na aprobatę. Jednocześnie w powyższym wyroku Sąd zobowiązał organ do merytorycznego rozpoznania sprawy i odniesienia się do zarzutów M. K. podniesionych w odwołaniu z dnia [...] października 2011 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych było właściwe. Uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 105 §1 kpa, jednakże w zaskarżonej decyzji nie określono precyzyjnie z jakich powodów zostało podjęte takie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy wprawdzie wskazał, że prace wykonano na podstawie skutecznego zgłoszenia i powyższe może w istocie stanowić podstawę do umorzenia postępowania, niemniej jednak nie może być to jedyna przesłanka uzasadniająca podjęcie rozstrzygnięcia o takiej treści. Dalej w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji nadmienił, że przedmiotem postępowania drugiej instancyjnego jest sprawa administracyjna w całości. W związku z tym w uzasadnieniu podjętej decyzji usunął naruszenie prawa dokonane przez organ powiatowy poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich elementów wynikających z art. 107 § 3 kpa oraz precyzyjne wskazanie podstaw przesądzających o zasadności umorzenia przedmiotowego postępowania. Wyjaśnił, że omawiana sprawa dotyczy robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznego komina w budynku produkcyjno - usługowym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] przy [...] w [...], stanowiącej współwłasność I. i M. M.. Podał, że z akt sprawy wynika, że inwestor M. M. na podstawie art. 30 Prawa budowlanego dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "remoncie i odbudowie komina palnego w budynku hali produkcyjnej na działce o nr ewid. [...]". Do ww. zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji. Skuteczność zgłoszenia potwierdza pieczęć na ww. zgłoszeniu "milcząca zgoda zgłoszenie skuteczne z dniem [...] lipca 2011 r." W takim przypadku organ odwoławczy podkreślił, że inwestor miał prawo realizować inwestycję opisaną w dokonanym zgłoszeniu (tj. odbudowę i remont komina) i nie można zarzucać mu samowoli budowlanej. Powołał przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Oceniając legalność przedmiotowych robót budowlanych organ drugiej instancji wskazał, że podziela stanowisko zawarte w odwołaniu, jak też w pismach skarżącego składanych w toku postępowania odwoławczego, że budowa komina wewnętrznego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy rozumie się zarówno wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu. Niemniej jednak dodał, że w omawianej sprawie roboty budowlane wykonano na podstawie skutecznego zgłoszenia (w którym wskazano wprost na zamiar odbudowy komina). W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z którego wynika, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt zaniechania wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej do zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powoduje konieczność zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji ustalił, że prace zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powyższe potwierdza analiza dokonanego zgłoszenia oraz ustaleń dokonanych podczas ponownych czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011r. Ponadto w toku postępowania odwoławczego do akt sprawy przedłożona została "Ocena stanu technicznego odbudowy komina spalinowego w kotłowni budynku produkcyjno - usługowego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] przy [...] w [...]", sporządzona przez K.D. (upr. bud. nr [...]). Z ww. opracowania wynika, że przedmiotowy komin został wybudowany zgodnie z normami, sztuką budowlaną i przepisami techniczno - budowlanymi. Stan techniczny komina określono jako bardzo dobry oraz wskazano, że może być on eksploatowany. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż twierdzenia w niej zawarte nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że prace budowlane zostały wykonane na podstawie i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem, nie naruszają przepisów techniczno - budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym § 140- § 146) oraz Polskich Norm (w szczególności normy PN EN 1443), jak też nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle powyższego uznał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podejmowania dalszych działań w przedmiocie spornej inwestycji i merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. Podał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją okoliczności, które uzasadniałyby nakładanie na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M.K. wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 105 § 1 kpa, art. 48 Prawa budowlanego i art. 51 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 , 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że skoro dokonane przez inwestora zgłoszenie dotyczyło inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego potraktowanie wykonanych robót budowlanych ( wymagających pozwolenia na budowę ) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiłoby w istocie usankcjonowanie samowoli budowlanej polegającej na budowie nowego obiektu i prowadziłoby do zaakceptowania obejścia prawa przez inwestora. Zatem postępowanie w sprawie nieprawidłowości budowy wewnętrznego komina w budynku produkcyjno-usługowym usytuowanym na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], nie jest bezprzedmiotowe i winno być kontynuowane w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości budowy wewnętrznego komina w budynku produkcyjno-usługowym usytuowanym na działce ew. [...] przy [...] w [...]. Przyczyną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie organu o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt, iż powyższy komin został wybudowany bez pozwolenia na budowę ale w warunkach skutecznego zgłoszenia zamiaru jego remontu i odbudowy, nie zakwestionowanego przez organ architektoniczno-budowlany (milcząca zgoda organu) oraz fakt, iż komin został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem oraz zgodnie z przepisami technicznymi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego ustalenia organu. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2011 r. dokonane poprzez M. M. dotyczyło remontu i odbudowy komina pełnego. Do zgłoszenia dołączono 2 wycinki z mapy zasadniczej. Brak jest jakichkolwiek szkiców. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont oznacza wykonanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Podobne znaczenie ma pojecie odbudowy. Natomiast w przedmiotowej sprawie w protokole kontroli z dnia [...] września 2011r. znajdują się stwierdzenia o wybudowaniu komina jako nowego od podstaw. Brak jest ustalenia czy w danym miejscu był wcześniej komin. Stwierdzenie organu, że budowę zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem nie zawiera żadnego uzasadnienia. Jest to o tyle istotne, że uczestnik postępowania administracyjnego M.K. w pismach procesowych z dnia [...] października 2011r., z dnia [...] grudnia 2011 r., z dnia [...] kwietnia 2012r. i z dnia [...] października 2012 r. podnosił, że przedmiotowy komin został wybudowany jako nowy, gdyż wcześniej nie istniał. Załączał do pism zdjęcia, wg których, jego zdaniem, na poddaszu istniało inne połączenie dotyczące odprowadzania dymów do komina istniejącego. Brak odniesienia się organu do tej kwestii oraz brak ustalenia czy wybudowanie komina od podstaw było odtworzeniem tego obiektu czy wybudowaniem nowego obiektu ma istotne dla sprawy znaczenie. Odnosi się do ustalenia jaki zamiar przyświecał inwestorowi w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót. Nie została wyjaśniona kwestia zgłoszenia remontu i odbudowy komina z wyszczególnieniem zakresu prac. Organ w sposób stanowczy, bez powołania się na konkretne dowody w sprawie, stwierdza zgodność wykonania robót ze zgłoszeniem i uznaje, że aczkolwiek do robót tych wymagane jest pozwolenie na budowę, to brak sprzeciwu organu, co do dokonanego zgłoszenia wyklucza legalizację budowy z art. 48 Prawa budowlanego. Podnosi, że brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, ze roboty te były wykonane w warunkach stosowania art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Poglądowi temu nie towarzyszy ustalenie w sprawie jaki był rzeczywisty zamiar inwestora przy dokonaniu zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości organu fakt, iż wybudowany komin ma znaczne rozmiary (90 x 90 cm i wysokość 6 m ponad dach), ze jest wybudowany na budynku służącym do prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjno-usługowym), że jego wybudowanie może naruszać interesy osób trzecich, nie uczestniczących z założenia ustawodawcy w postępowaniu zgłoszeniowym. Powyższe powoduje, że doszło do uchybienia przepisom postępowania z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy. Niezależnie od tego Sąd orzekający w niniejszym składzie wyraża pogląd prawny, iż aby przedmiotowe zgłoszenie było skuteczne, musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Zasadą przewidzianą art. 28 Prawa budowlanego jest, ze rozpoczęcie inwestycji budowlanej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie jest czynnością dokonywaną w trybie uproszczonym. Dokonujący zgłoszenia czyni to na własne ryzyko i odpowiedzialność. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.