II GSK 1750/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2510/12 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. Z. na rzecz Prezesa Agencji Rynku Rolnego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2510/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: "WSA"), oddalił skargę K. Z. (Skarżącego) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że: Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2011 r. K. Z. zwrócił się do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw, z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC podnosząc, iż w dniach 28 maja 2011 r. - 20 czerwca 2011 r. przeprowadził "zielone zbiory" ogórków na łącznej powierzchni 0,68 ha z przeznaczeniem ich na kompost. Do wniosku zostało dołączone "Oświadczenie o niezbieraniu/zielonych plonach w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC". Agencja Rynku Rolnego (ARR) przeprowadziła na miejscu kontrolę w celu weryfikacji wniosku. W raporcie z kontroli wskazano m.in., iż powierzchnia uprawy produktów (ogórków) stwierdzona podczas kontroli wynosi 0,61 ha, na weryfikowanej powierzchni przedstawionej w dwóch szklarniach stwierdzono młodą uprawę pomidorów, a przewidywany plon wg ustnego oświadczenia kontrolowanego wynosił 200.000 kg. Natomiast ilość produktu pozyskanego z wnioskowanej powierzchni w celach handlowych do dnia kontroli wg oświadczenia wnioskodawcy to 135.000 kg. W trakcie kontroli stwierdzono również trzy pryzmy ogórków (dołączono do raportu zdjęcia - 4 szt.). Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor OT ARR w Ł. udzielił wsparcia z tytułu “zielonych zbiorów" w zakresie produkcji ogórków pod osłonami na powierzchni 0,39 ha oraz odmówił wsparcia w zakresie uprawy ogórków na powierzchni 0,29 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes ARR uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż organ I instancji ponownie badając sprawę winien wskazać pełną podstawę prawną podejmowanego rozstrzygnięcia oraz dokonać pełnej analizy zebranego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor OT ARR w Ł. udzielił wsparcia z tytułu “zielonych zbiorów" w zakresie produkcji ogórków pod osłonami na powierzchni 0,39 ha oraz odmówił wsparcia w zakresie uprawy ogórków na powierzchni 0,29 ha. Rozpoznając odwołanie K. Z. od ww. decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2012 r., Prezes ARR decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż organ I instancji ponownie badając sprawę winien wyjaśnić istotne wątpliwości jakie nasuwają się po zestawieniu sprzecznych wyjaśnień zainteresowanego co do ilości zebranych ogórków. Po ponownym rozpatrywaniu sprawy po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Dyrektor OT ARR w Ł. decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W ocenie organu zainteresowany nie dokonał działań polegających na “zielonych zbiorach", a dokonywał zbioru ogórka w celu jego sprzedaży, natomiast ogórki, których nie mógł sprzedać kompostował. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Prezes Agencji Rynku Rolnego, w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OT ARR w Łodzi. Organ odwoławczy uznał, że K. Z. nie dokonywał "zielonych zbiorów" na całej powierzchni zadeklarowanej do wsparcia (0,68 ha), gdyż nie byłoby fizycznej możliwości, po rozpoczęciu "zielonych zbiorów" w dniu 28 maja 2011 r. i przeprowadzeniu ich w cyklu ciągłym do 20 czerwca 2012 r., uzyskać w tym czasie i z tej powierzchni dojrzałych ogórków. Organ zwrócił również uwagę na istotne rozbieżności w oświadczeniach K. Z. co do ilości zebranych ogórków. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na ww. decyzję z dnia [...] września 2012 r., K. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego w tym, art. 7 w zw. z art. 12 , art. 77 oraz art. 80 k.p.a. a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Sąd wyjaśnił, że wsparcie o które zwrócił się skarżący, przewidziane zostało w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającym tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE L 2011.160.71), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 585/2011. Nałożone tym rozporządzeniem zadania i obowiązki związane z udzielaniem wsparcia realizuje, na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. nr 130, poz. 750), (zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2011 r.) określające również zasady i warunki udzielania wsparcia, które obejmuje działania wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r., tj. “zielone zbiory" oraz “niezbieranie". Wskazał, iż w myśl § 2 rozporządzenia z 21 czerwca 2011 r. Agencja przeprowadza kontrole, o których mowa w art. 6 rozporządzenia KE nr 585/2011. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 rozporządzenia KE nr 585/2011 po przeprowadzeniu operacji zbierania zielonych owoców i warzyw (art. 110 - zielonych zbiorów) państwa członkowskie sprawdzają, czy zostały one całkowicie zebrane z danego obszaru (art. 110 - w pełni przeprowadzone na danym obszarze), a zebrany produkt został poddany denaturacji. Kontrole te obejmują 100 % obszarów produkcji. Odnosząc się do kwestii oceny przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego WSA uznał, że organy administracyjne podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231 poz. 1702 ze zm. - dalej: "ustawa o ARR"), do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81, co oznacza, że organy administracji publicznej - w tym dyrektor OT RR oraz Prezes ARR - nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a. Jako niezasadny, ocenił również zarzut naruszania art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, przejawiające się brakiem wyjaśnień z jakich przyczyn organ w poprzednich dwóch decyzjach uznał częściowo, iż dokonano "zielonych zbiorów" i to na podstawie tego samego stanu faktycznego sprawy. Sąd wyjaśnił, iż pierwsze dwie decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone przez organ z uwagi na dostrzeżone w postępowaniu dowodowym braki lub też nieprawidłowości w zakresie uzasadnienia podejmowanych decyzji, a decyzja odmowna zapadła po uzupełnieniu materiału dowodowego. Nie jest zatem prawdą, iż w uprzednich (uchylonych) decyzjach organów I instancji orzekano na postawie identycznego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, Agencja Rynku Rolnego prowadząc postępowanie podjęła wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie wszelkich niezbędnych kontroli, zarówno administracyjnych, jak również fizycznych, włącznie z ponownym przesłuchaniem świadków w trakcie rozprawy administracyjnej. Dokonując materialnoprawnej oceny zaskarżonej decyzji WSA stwierdził, że wynik kontroli jak również dalsze działania podejmowane przez organ, uzasadniają twierdzenie, że wnioskodawca nie przeprowadził działania "zielone zbiory", a tym samym nie zostały spełnione warunki niezbędne do udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Sąd stwierdził, iż zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów - wsparcie jest udzielane, jeżeli w przypadku realizacji działania dotyczącego zielonych zbiorów - przeprowadzono zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu do gleby niedojrzałych produktów pochodzących z uprawy objętej tym działaniem albo przeznaczono na kompost niedojrzałe produkty pochodzące z uprawy objętej tym działaniem. Zgodnie natomiast z definicją "zielonych zbiorów" określoną w art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z dnia 16.06.2011, str. 1, z późn. zm.), "zielone zbiory" oznaczają łączne zbiory nie nadających się do sprzedaży produktów na danym obszarze, przeprowadzane przed rozpoczęciem normalnych zbiorów. Przedmiotowe produkty nie mogą być uszkodzone przed rozpoczęciem zielonych zbiorów z powodu warunków klimatycznych, choroby lub innych powodów. Z treści protokołu kontroli wynika, ze ogórki zebrane w ramach deklarowanych zielonych zbiorów zostały kompostowane. W trakcie kontroli stwierdzono trzy pryzmy ogórków, widoczne na zdjęciach stanowiących załącznik do raportu z kontroli. Oględziny przedmiotowych zdjęć potwierdzały, że produkty poddane przez skarżącego działaniu "zielone zbiory" nie były w fazie niedojrzałości konsumpcyjnej. Na zdjęciach nie można zidentyfikować nawet nieznacznych ilości niedojrzałych ogórków, natomiast wszystkie ogórki widoczne na zdjęciach są w fazie dojrzałości konsumpcyjnej. Dowodem potwierdzającym dojrzałość handlową zebranych ogórków potwierdzają także widoczne na zdjęciach opakowania części ogórków w postaci worków foliowych, które stosowane są przy przygotowaniu produktów do transportu i sprzedaży. W ocenie WSA działania skarżącego nie odpowiadają treści przepisów prawnych regulujących mechanizm wsparcia, w szczególności art. 84 ust. 2 oraz art. 110 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, gdyż zgodnie z tym przepisem obszar objęty operacją zielonych zbiorów powinien być utrzymywany w dobrym stanie, a produkty objęte operacją zielonych zbiorów nie powinny być uszkodzone. Sąd uznał, że twierdzeń Skarżącego nie potwierdziły zeznania świadków, a dołączone przez skarżącego faktury potwierdzały dokonywanie sprzedaży ogórków w okresie poprzedzającym deklarowane "zielone zbiory". Skarżący nie zgodził się z wyrokiem WSA i w złożonej skardze kasacyjnej, wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędną wykładnię przepisu art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia 543/2011 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw polegającą na ustaleniu, iż ogórki znajdujące się na zdjęciach załączonych do akt sprawy, poddane oględzinom pracownika organu w dniu 5 lipca 2011 r., o których zeznawali świadkowie G. R. i R. M., a które nie stanowiły pełnowartościowego towaru do sprzedaży, nie mogą być uznane za "zielone zbiory", w myśl definicji zawartej w art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej nr 543/2011 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw. Zdaniem Skarżącego prawidłowa funkcjonalna wykładania tego przepisu, zgodna z powyżej wskazanymi normami, jak również zarządzeniem Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr 82/2011/Z pozwala przyjąć, iż ogórki, o których mowa powyżej stanowiły "zielone zbiory" w myśl przepisów rozporządzenia, bowiem były to produkty nienadające się do sprzedaży. Błędna wykładnia doprowadziła w konsekwencji do nieuchylenia decyzji organów obu instancji, pomimo wydania ich w sytuacji zaistnienia naruszenia powyżej przytoczonego przepisu, b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ I i II instancji przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 585/2011 który to przepis odnosi się do organizacji producentów, do której nie należał i nie należy Skarżący, co potwierdza jego wniosek z dnia 26.06.2011 roku, a który to przepis umożliwia zmniejszanie rekompensaty proporcjonalne do zebranych już zbiorów, ale tylko w odniesieniu do organizacji producentów, a nie pojedynczego rolnika, II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy tj : a) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wszechstronnego odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów obrazy art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3, oraz art, 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. i 86 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego w Warszawie pomimo tego, iż organ ten dokonał kontroli decyzji bez ponownego rozpoznania sprawy. Nie uzasadnił również wydanej decyzji w sposób prawidłowy - nie wskazał mianowicie na jakiej podstawie przyjął, że ogórki na załączonej dokumentacji zdjęciowej, poddane oględzinom pracownika Agencji Rynku Rolnego początkowo organ w swoich decyzjach uważał za "zielone zbiory", a w kolejnych już nie, pomimo, że dokumentacja zdjęciowa i oględziny były wykonywane bezpośrednio przed wydaniem pierwszej decyzji, na podstawie której, ustalono, że ogórki na zdjęciach to "zielone zbiory". Zaniechał wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie dopuścił dowodu z opinii biegłego na okoliczność tego, czy ogórki pokazane na zdjęciach to "zielone zbiory" i nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków w zakresie tego gdzie owe zielone zbiory się znajdowały w kontekście ustalenia czy świadkowie, którzy składali zeznania G. R. i R. M. w ogóle mogli widzieć "zielone zbiory". Zaniechał również przeprowadzenia dowodu z zeznań stron w powyżej wskazanym zakresie i nie dokonał ustaleń w zakresie tego, czy w piśmie skarżącego z dnia 15. 09. 2011 r. mowa jest o towarze pełnowartościowym na pryzmach, tych samych które są widoczne na zdjęciach. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny w zakresie zaskarżonego sposobu i zasad działania przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego oraz Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w Ł. w części w jakiej organy na podstawie tej samej dokumentacji zdjęciowej i tego samego protokołu oględzin prowadzonych przez pracownika Agencji Rynku Rolnego w dniu 5 lipca 2011 r. w gospodarstwie Skarżącego wydawały odmienne decyzje w zakresie ustalenia, czy skarżący wykonywał działania w zakresie "zielonych zbiorów"; Prezes ARR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się nie uzasadniona. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Wynika to z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wyklucza to możliwość samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach podstaw sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawierała zarzuty kwalifikowane do obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ponieważ jednak redakcja samych podstaw kasacyjnych, jak i uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie jest przejrzysta i przeplata zastrzeżenia natury materialnoprawnej z zarzutami formalnoprawnymi (przy jednoczesnej nieprecyzyjnej ich kwalifikacji), dla uniknięcia powielania argumentacji oraz zachowania jasności wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od odnoszenia się do skargi kasacyjnej według przyjętej w niej systematyki. W odniesieniu do meritum rozstrzygnięcia dotyczącego wsparcia finansowego, którego odmówiono Skarżącemu, skarga kasacyjna oparta była o dwa twierdzenia: - zakwestionowanie przyjętej przez sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa wspólnotowego w zakresie definicji "zielonych zbiorów" i postawienie tezy, że mająca w sprawie zastosowanie art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia 543/2011 definicja legalna "zielonych zbiorów" nie obejmuje warunku niedojrzałości, - podważenie sformułowanej przez organy administracyjne, a zaakceptowanej przez WSA, podstawy faktycznej rozstrzygnięcia właśnie co do spełnienia przez Skarżącego wspomnianego warunku, w przeciwieństwie do ustaleń organów - stwierdzenie, że kompostowane przez niego ogórki były niedojrzałe. W dalszej kolejności Skarżący, formułując zastrzeżenia dotyczące postępowania sądu pierwszej instancji zarzucał uchybienia w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i przeoczenie w kontroli sądowej licznych uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji Prezesa ARR. Wszystkie zarzuty okazały się nie uzasadnione. W odniesieniu do zarzucanej WSA wadliwej wykładni, wskazać należy, że to Skarżąca błędnie odczytała definicję "zielonych zbiorów" sformułowaną w art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia 543/2011. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przyjętą przez sąd pierwszej instancji, a opisaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl wspomnianego przepisu "zielone zbiory to zbiory nienadających się do sprzedaży produktów (...) przeprowadzone przed rozpoczęciem normalnych zbiorów". Produkty te - w myśl cyt. przepisu - nie mogą być uszkodzone przed rozpoczęciem zbiorów z powodu warunków klimatycznych, choroby lub innych powodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Definicja legalna jasno określa, że dokonane zbiory muszą obejmować warzywa i owoce ( tut. ogórki) nienadające się do konsumpcji z powodu swojej niedojrzałości. Nie sposób inaczej odczytywać użytych w przepisie, wymagających łącznego spełnienia warunków "niedawania się do sprzedaży" oraz "zbioru przeprowadzonego przed rozpoczęciem normalnych zbiorów". W konsekwencji niezaistnienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek, tzn. dokonania zbioru w terminie przy niezdatności (uszkodzeniu) z powodów przykładowo wymienionych w art. 84 ust. 1 lit. a (warunków klimatycznych czy choroby), bądź też dokonania przedterminowego zbioru produktów dojrzałych, wyłącza kwalifikację takich zbiorów jako "zbiorów zielonych". Skarga kasacyjna nie zawiera przekonującej argumentacji podważającej taką wykładnię. Odwołuje się jedynie do braku w definicji słowa niedojrzałe, wskazując na użycie zaledwie słów "nie nadające się do sprzedaży". Pomija wszakże sformułowanie przez prawodawcę europejskiego łącznie dwóch omówionych przesłanek. W sprzeczności z przyjętym przez sąd pierwszej instancji rozumieniem nie stoi brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z 21 czerwca 2011 r., gdzie mowa jest, iż wsparcie jest udzielone w przypadku realizacji działania dotyczącego zielonych zbiorów, jeżeli przeprowadzono zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu do gleby niedojrzałych produktów pochodzących z uprawy objętej tym działaniem albo przeznaczono na kompost niedojrzałe produkty pochodzące z uprawy objętej tym działaniem. Warunki wynikające z tego przepisu, w zakresie w jakim nakazują, by zbierane produkty były niedojrzałe harmonizują zatem z zapisami rozporządzenia 543/2011 i tym samym nie przewidują dodatkowych warunków umożliwiających korzystanie z tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw określonych w rozporządzeniu wykonawczym 585/2011. Zważyć również należy i to, że pierwotne brzmienie art. 84 ust. 1 lit.a rozporządzenia 543/2011, mające zastosowanie w sprawie, różni się od późniejszego brzmienia tego przepisu, według którego, "zielone zbiory" oznaczają łączne zbiory niedojrzałych, nienadających się do sprzedaży produktów ( owoców warzyw) na danym obszarze. Zmiana brzmienia tego przepisu jednakże doprecyzowała jedynie treść tego przepisu nie zmieniając go w zasadniczej kwestii. Tym samym zastrzeżenia dotyczące błędnej wykładni art. 84 ust. 1 lit. a były nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej w części w jakiej kwestionowały one zaaprobowanie przez sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne ległe u podstaw odmowy przyznania przez ARR wsparcia o które wnioskował Skarżący. WSA bowiem zasadnie zaakceptował ustalenia faktyczne co do tego, że zebrane przez Skarżącego produkty rolne nie spełniały warunku "niedojrzałości", od którego to warunku uzależnione było wsparcie finansowe. W szczególności zasadne było oparcie ustaleń na treści protokołu kontroli oraz załączonej doń dokumentacji fotograficznej. Potwierdza ona, że zbiory składowane w gospodarstwie Skarżącego, a okazane kontrolującym nie znajdowały się w fazie niedojrzałości konsumpcyjnej, a znaczna część tych ogórków była zapakowana do sprzedaży. Oceny tej nie podważają eksponowane w skardze kasacyjnej dowody z zeznań świadków – R. M. i G. R. Jak słusznie skonkludował WSA - zeznania tych świadków nie potwierdzały okoliczności podnoszonych przez Skarżącego. Świadek G. R. wprost stwierdziła, że nie zna bliżej okoliczności zbioru ogórków, a treść jej zeznań wskazuje, że nie posiada fachowej wiedzy dotyczącej uprawy. Podobnie świadek R. M. nie opisuje bliższych okoliczności zbioru ani stanu zbieranych przez skarżącego ogórków. Nadto - jak zasadnie stwierdził WSA - twierdzenia o nieprzydatności do sprzedaży podważa treść przedstawionych przez Skarżącego faktur dokumentujących sprzedaż ogórków dojrzałych dokonaną w okresie poprzedzającym przedterminowy zbiór ogórków deklarowanych jako niedojrzałe. W odniesieniu do zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne, należy wskazać - co obszernie wyjaśnił WSA - że z art. 7 ust. 1 ustawy o ARR wynika, że w postępowaniu prowadzonym przez organy agencji nie stosuje się art. 7 i art. 77 k.p.a. Wyłączona jest zatem w tym postępowaniu zasada oficjalności w postępowaniu dowodowym. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla weryfikacji twierdzeń strony a inicjatywa dowodowa obciąża stronę. Sąd pierwszej instancji zasadę tę wyłuszczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do tych prawidłowych wywodów (str. 6 i 7 uzasadnienia wyr. WSA), nie powtarzając ich, stwierdza jedynie, że autorka skargi kasacyjnej, choć formalnie aprobując taki stan prawny, de facto formułuje uwagi kolidującą z taką konstrukcją postępowania przed organami ARR. W kontekście wspomnianego ukształtowania postępowania dowodowego, chybiony jest zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu nie został bowiem przez Skarżącego podniesiony w toku postępowania administracyjnego. Zastrzec w tym miejscu jednak należy, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji słusznie został uznany przez WSA za wystarczający do wydania decyzji. Ostatecznie uprawniony był wniosek sformułowany przez organy administracyjne i zasadnie zaaprobowany przez WSA, że zbiory obejmowały produkty dojrzałe i nadające się do sprzedaży. Żądania Skarżącego podnoszone we wniosku o udzielenie wsparcia dyskredytują również liczne sprzeczności w jego kolejnych oświadczeniach dotyczących ilości zebranych, a mających nie nadawać się do sprzedaży produktów. Na ocenę trafności decyzji nie ma wpływu również podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że pracownik dokonujący kontroli w gospodarstwie skarżącego nie kwestionował żądań Skarżącego. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o ARR o zasadności wniosków kierowanych do tej instytucji rozstrzygają uprawnione organy tej agencji (art. 7 ust. 1 ustawy o ARR) w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ARR) nie zaś pracownicy wyznaczeni do przeprowadzenia kontroli w drodze udzielanych ustnie uwag. Tym samym zarzuty dotyczące przeoczenia w kontroli sądowej naruszeń w zakresie ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut dotyczący wydania, po dwukrotnym uchyleniu decyzji częściowo przyznających wsparcie finansowe, decyzji całkowicie odmawiającej wsparcia. Skarżący te zastrzeżenia zakwalifikował jako zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 86 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził dodatkowo, że takie postępowanie organu miało naruszać art. 8 k.p.a. Zakwalifikowanie zarzutu jako naruszenia art. 80 i 86 k.p.a. było chybione, ponieważ art. 80 k.p.a. formułuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a w art. 86 k.p.a. mowa jest o przesłuchaniu stron. W zakresie normatywnym przepisy te nie odnoszą się kwestii wydawania decyzji na niekorzyść strony. Jedyną podstawą uzasadniającą odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu jest odwołanie się do art. 8 k.p.a. czyli zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, ponieważ ewentualne naruszenie zakazu reformationis in peius mogłoby w sposób oczywisty naruszyć naczelną zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Postępowanie organu administracji zasady tej nie naruszyło. Należy bowiem wyjaśnić, że zasadę zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony formułuje art. 139 k.p.a. Jej adresatem jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchw. NSA z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 oraz wyr. NSA z 20 czerwca 2012 r. II GSK 510/11 LEX 1216680). Oznacza to, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania, po uchyleniu wcześniejszej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ pierwszej instancji przeprowadziwszy nowe dowody ma prawo wydać decyzję odmiennej treści, w tym mniej korzystną, od decyzji pierwotnej wyeliminowanej z obrotu w toku postępowania instancyjnego. Tak było w niniejszej sprawie, gdzie organ po uzupełnieniu materiału dowodowego i jego ponownej analizie, zrewidował swe pierwotne stanowisko uznając, że treść dowodów nie daje podstaw do uznania, iż Skarżący spełnił warunki uprawniające do przyznania mu wnioskowanego wsparcia finansowego. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania wsparcia było natomiast procesowym wyrazem takiej oceny. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu niewłaściwego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Lektura tego uzasadnienia wskazuje, że zawiera ono wszystkie elementy narzucone przez art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA odniósł się również do nierozpoznanych zdaniem Skarżącego, a sformułowanych w skardze na decyzję Prezesa ARR zarzutów naruszenia art. 107, art. 8 i art. 80 k.p.a. (zob. str. 7 uzasadnienia - k. 97 akt). Kwestionowanie merytorycznej oceny tych zarzutów nie może być kwalifikowane jako naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 2 rozporządzenia 585/2011, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie - nie był podstawą prawną decyzji, ani nie był stosowany. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w sposób wadliwy go zastosowano. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania odwoławczego znajduje podstawę prawną w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.