I OSK 1675/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2505/12 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2505/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Podkarpackiego na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), nieruchomość położoną w [...]., obręb [...][...]., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0521 ha, nr [...]o pow. 0,0086 ha, nr [...] o pow. 0,0099 ha, nr [...] o pow. 0,0014 ha, nr [...] o pow. 0,0018 ha i nr [...] o pow. 0,0018 ha, przeznaczył pod budowę drogi obwodowej [...]. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...][...]., przebiegającej od miejscowości [...]. w km 20+636 do ulicy [...]. w km 38+522 etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2011 r.) Wojewoda Podkarpacki ustalił odszkodowanie w wysokości 10.936,00 zł na rzecz Skarbu Państwa za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Podkarpackiego niniejszych nieruchomości i zobowiązał Zarząd Województwa Podkarpackiego do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji z [...] marca 2011 r. odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. wskazując, że Wojewoda błędnie przyjął, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest Skarb Państwa - Starosta Powiatu w M., a nie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister bądź organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję z [...] marca 2011 r. w całości i ustalił odszkodowanie w wysokości 12.960,00 zł na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] a za przejęcie z mocy prawa spornej nieruchomości, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Zarząd Województwa Podkarpackiego. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uszdp) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a [przy czym art. 18a został uchylony z dniem 10 września 2008 r. – art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. – Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958] uszdp. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4[a], ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 uszdp). Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której jest położona. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Stosownie do art. 154 ust. 2 ugn, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ugn). W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości, stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody dnia [...] grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S.. Operaty te zostały zaktualizowane pismem z [...] lipca 2012 r. Rzeczoznawca wskazał, że wyceniana nieruchomość stanowi las. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny leśne. Najbliższa zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się w odległości ok. 650-900 m, w zależności od położenia działki. Przez nieruchomość nie przebiegają żadne sieci uzbrojenia. Na działce zinwentaryzowano drzewostan leśny. Rzeźba terenu jest płaska. Rzeczoznawca pismem z [...] lipca 2012 r. wyjaśnił, że wyceniane działki nie były objęte obowiązującymi planami miejscowymi. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] stycznia 2010 r., znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod drogę obwodową. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby określenia wartości wycenianych działek dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę i rozbudowę dróg na terenie miasta [...]. Do wyceny wyselekcjonował z rynku 21 transakcji sprzedaży tego rodzaju działek. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził, że rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi sprzedawanymi w [...] jest w miarę rozwinięty. Ceny sprzedaży gruntów pod drogi zawierały się w przedziale 15 zł/m² do 40 zł/m². Biegły stwierdził, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były w szczególności od takich czynników jak: położenie ogólne (waga 40%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%) oraz sposób użytkowania gruntu (waga 30%). Dokonana analiza rynku wykazała brak wpływu na ceny transakcyjne cech nieruchomości takich jak wielkość działki, kształt, ukształtowanie terenu, klasa bonitacji gruntu. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjął 3 transakcje położone na peryferiach miasta, stanowiące tereny rolne, bardzo słabo zurbanizowane. Analiza tych nieruchomości wykazała, że spełniają one wystarczające kryteria podobieństwa. Wartość składników budowlanych, tj. nawierzchni drogi asfaltobetonowej, drogi leśnej utwardzonej tłuczniem i dwu szlabanów, określił w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wartość pojedynczych drzew obliczono w oparciu o wartość drewna na pniu przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej, bądź też według kosztów wyhodowania. Przechodząc do oceny poprawności sporządzonego operatu szacunkowego Minister wskazał, że należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Organ mając na uwadze treść § 36 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia stwierdził, że operat[y] szacunkow[e] w przedmiotowej sprawie sporządzon[o] prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniane działki. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, omawiane operaty szacunkowe mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Minister wskazał, że Wojewoda błędnie przyznał odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. nr, 12, poz. 59 ze zm., dalej uol) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Stosownie do art. 4 ust. 3 uol w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Nadzór nad gospodarką leśną sprawuje starosta - w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 2 uol). W ocenie Ministra, z brzmienia powołanych przepisów wynika, że Lasy Państwowe zarządzają wszystkimi lasami będącymi własnością Skarbu Państwa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tylko Lasy Państwowe mogą zarządzać lasami Skarbu Państwa, ponieważ innego podmiotu prawodawca polski nie wyposażył w takie kompetencje. Ustawa o lasach nie zawiera też żadnych instrumentów prawych pozwalających na przyjęcie, że inny podmiot może taki zarząd sprawować. Powierzenie zarządu lasami Skarbu Państwa Lasom Państwowym nastąpiło z mocy prawa. Organ II instancji stwierdził, że w piśmiennictwie pojęcie zarządu nie zostało należycie zdefiniowane. Jest ono niejednoznaczne i używane w niejednolitych znaczeniach w różnych aktach prawnych. Przede wszystkim używa się go na określenie zarówno czynności faktycznych, jak i prawnych, polegających na działaniu lub zaniechaniu. Zakres zarządzania lasami obejmuje czynności faktyczne i czynności prawne. W przypadku zarządzania lasami trzeba uwzględniać specyfikę tego zarządzania. Bez wątpienia w zakres zarządzania wchodzą czynności faktyczne i prawne, tak jak w przypadku zarządzania nieruchomościami. Zarządzanie lasami obejmuje czynności wymienione w ustawie (np. zbywanie i nabywanie nieruchomości). Zarządzanie to obejmuje prowadzenie gospodarki leśnej, gospodarowanie gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz ustalanie jego wartości. Powołując orzecznictwo sądów Minister wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje fakt, że w księdze wieczystej nr [...] w dziale II "własność" wpisany został Skarb Państwa. Należy wskazać, że skoro nieruchomość ta znajduje się zgodnie z ustawą o lasach, w zarządzie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], to w zakres uprawnień i obowiązków zarządcy, w rozumieniu tej ustawy, wchodzą wszelkie czynności zarówno faktyczne, jak i prawne. Tym samym podmiot ten staje się beneficjentem wszelkich skutków, które może wywodzić z tych praw. Skoro ustawa o lasach przyznaje Lasom Państwowym prawo nabywania i zbywania nieruchomości, tym bardziej podmiot ten jest uprawniony w imieniu Skarbu Państwa do przyjęcia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową. W tej sytuacji nie będzie nim Starosta Powiatu [...]., lecz Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zdaniem Ministra, Wojewoda błędnie pominął przy ustaleniu odszkodowania wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. Brak było podstaw do pomniejszenia odszkodowania z uwagi na fakt, że drewno pozyskane z wycinki drzew objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20b ust. 1 uszdp, Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm.), są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi, a właściwym zarządcą drogi. Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych (ust. 2). Przepis ten nie stanowi lex specjalis wobec art. 18 uszdp, obligującego organ administracji do ustalenia odszkodowania za nieruchomość w stanie obowiązującym w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit drzewa stanowią część składową nieruchomości, za którą należy przyznać stosowne odszkodowanie. Regulacja art. 20b uszdp nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości. Przepis ten reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy. Nakłada on na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę publiczną. Rekompensatę tego obowiązku stanowi drewno uzyskane z wycinki. Mając na uwadze powyższe Minister uchylił decyzję z [...] marca 2011 r. w całości i ustalił odszkodowanie za nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. w pełnej wysokości obejmującej wartość gruntu z jego częściami składowymi. Na decyzję z [...] października 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa Podkarpackiego (dalej skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 20b ust. 1 i ust. 3 uszdp, Lasy Państwowe są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów "w wieku powyżej 20 lat" [s. 2 skargi] oraz ich uprzątnięcia, przy czym pozyskane z tej wycinki drewno staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. A zatem po wykonaniu dyspozycji art. 20b uszdp przez Lasy Państwowe, Województwo przejmuje nieruchomość pozbawioną drzewostanu. Analizując "operat szacunkowy sporządzony" [winno być "operaty szacunkowe sporządzone"] na potrzeby prowadzonego postępowania skarżący zauważył, że wartość drzewostanu ustalona jako wartość drewna "na pniu" stanowi około 95% wartości rynkowej drewna pozyskanej z tego drzewostanu, a koszty pozyskania i zrywki to jedynie ok. 5% wartości rynkowej drewna. Rekompensata obowiązku wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę drewnem uzyskanym z wycinki jest niewspółmierna do samych kosztów wycinki jakie poniosły Lasy Państwowe. W ocenie skarżącego, interpretacja art. 20b uszdp dokonana w decyzji Ministra, stanowiąca, że "przepis ten reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy" jest "częściowa" [zapewne "częściowo nietrafna"], ponieważ pomija karczowanie pniaków, które jest niezbędne do przygotowania terenu pod inwestycję. Koszty karczowania pniaków ponosi Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie działający w imieniu Zarządu Województwa Podkarpackiego. Zaskarżona decyzja powoduje, że Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie działający w imieniu Zarządu Województwa Podkarpackiego wypłaca odszkodowanie Lasom Państwowym za przyjętą nieruchomość w wysokości równej wartości nieruchomości, nie otrzymując wszystkich składników stanowiących część składową nieruchomości – płaci za coś czego nie otrzymuje. Zdaniem skarżącego, Wojewoda prawidłowo ustalił odszkodowanie za grunt i inne składniki budowlane stanowiące część składową przedmiotowej nieruchomości, pomijając wartość drzewostanu, który niewątpliwie stanowi część składową nieruchomości, ale zgodnie z art. 20b ust. 2 uszdp staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowiły operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę T. S. z [...] grudnia 2010 r., których aktualność rzeczoznawca potwierdził [...] lipca 2012 r. Operaty sporządzono prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, które organ odwoławczy powołał i omówił w zaskarżonej decyzji. Skarżący nie kwestionował prawidłowości sporządzonych operatów. Wątpliwości Sądu I instancji nie budziło stanowisko Ministra, który powołując przepisy ustawy o lasach, prawidłowo określił podmiot reprezentujący Skarb Państwa, na rzecz którego ustalono odszkodowanie. Zarzuty skargi dotyczą uwzględnienia w wysokości odszkodowania wartości drzewostanu znajdującego się na gruncie. Z art. 12 ust. 4 pkt 2 uszdp wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r.). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 uszdp. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uszdp). Z art. 134 ust. 1 ugn wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą – według art. 151 ust. 1 ugn – stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie (tj. w szczególności rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami). W ocenie Sądu I instancji art. 18 ust. 1 uszdp i art. 134 ugn, nie można interpretować w oderwaniu od art. 20b uszdp, zgodnie z którym Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 o lasach (Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm.), są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi (art. 20b ust. 1); drewno pozyskane z takiej wycinki, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych (art. 20b ust. 2). Przepis ten – wbrew stanowisku organu II instancji – ma znaczenie przy ustalaniu kwoty należnego odszkodowania, bowiem odszkodowanie za przejętą z mocy prawa nieruchomość winno odpowiadać wartości odjętego prawa własności. Jeżeli zatem, zgodnie z art. 20b ust. 2, Lasy Państwowe nadal będą właścicielami drzewostanu (choć w zmienionej postaci), to stałoby to w sprzeczności z przepisami art. 18 uszdp i przyjętej tam zasadzie, że wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi odpowiadała przesłance "słusznego odszkodowania" określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Związane jest to m.in. z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w którym podnoszono, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Gwarancji takiej nie daje ustalenie wysokości odszkodowania na poziomie wyższym niż realnie poniesiona szkoda. Art. 18 ust. 1e i 1f uszdp wskazuje przypadki, w których możliwe jest powiększenie wysokości odszkodowania. Z uwagi na opisane tam okoliczności, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro ani z przepisów ustawy z 2003 r., ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, by wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r. mogła być powiększona o wartość drzewostanu w sytuacji, gdy drzewa i krzewy w postaci drewna pozostaną nadal własnością Lasów Państwowych – to zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 20b ust. 2 uszdp. Sąd I instancji zaznaczył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i ustalić wysokość odszkodowania z uwzględnieniem art. 20b ust. 2 uszdp. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego S. J., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20b ust. 1 uszdp przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa – Lasów Państwowych za nieruchomość leśną przejętą pod inwestycję drogową winno zostać pomniejszone o wartość drzewostanu, w sytuacji, gdy drzewa i krzewy z terenu przeznaczonego pod inwestycje drogową, a pochodzące z wycinki, w postaci drewna, pozostaną nadal własnością Lasów Państwowych. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z 3 października 2012 r.; - zasadzenie kosztów na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 1 ppsa, dotyczący dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 b ust. 2 uszdp, okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 12 ust. 5 uszdp, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 uszdp, który reguluje szereg kwestii. W ustępie pierwszym art.18 uszdp wprowadza zasadę, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kolejne ustępy określają sytuacje, kiedy zmniejsza się kwotę odszkodowania (o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych, jeśli takie prawa obciążały nieruchomość) lub zwiększa się odszkodowanie (kiedy właściciel lub użytkownik wieczysty wyda nieruchomość lub opróżni lokal niezwłocznie w terminie określonym w ust.1e, jak też gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkuje dotychczasowy właściciel). Przepis ten reguluje także zasady wypłacania odszkodowania za nieruchomości obciążone hipoteką (ust. 1c), jak również zasady wypłaty odszkodowań za grunty na których urządzone są rodzinne ogrody działkowe. Innych regulacji norma art.18 wskazanej ustawy nie zawiera. Jednocześnie ustawodawca w art. 20 b specustawy postanowił, że: 1. Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi. 2. Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. 3. Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi. Tym samym skarżący przeinaczył brzmienie powołanych przepisów, wskazując że "Lasy Państwowe są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów "w wieku powyżej 20 lat" oraz ich uprzątnięcia, przy czym pozyskane z tej wycinki drewno staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych" (s. 2 skargi). Tymczasem prawidłowa wykładnia ust. 1-3 art. 20b uszdp prowadzi do wniosku, że Lasy Państwowe obowiązane są dokonać wycinki wszystkich drzew i krzewów, a drewno pozyskane z wycinki wszystkich drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych, przy czym właściwy zarządca drogi ponosi koszty wycinki drzew i krzewów jedynie nie starszych niż 19 lat oraz ich uprzątnięcia. A contrario - koszty wycinki drzew i krzewów mających 20 lat i starszych, oraz ich uprzątnięcia, ponoszą Lasy Państwowe. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ani z przepisów ustawy z 2003 r., ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, by odszkodowanie należne za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r., mogło być powiększone o wartość drzewostanu w sytuacji, gdy drzewa i krzewy w postaci drewna nadal są własnością Lasów Państwowych. Z art. 20b ust. 3 uszdp wynika, że koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi, a zatem wyłącznie koszty wycinki drzew mających lat 20 i starszych, ponoszą Lasy Państwowe, przy czym mowa o wycince drzew z pozostawieniem pniaków i korzeni drzew. W sytuacji doliczenia do odszkodowania za grunt również odszkodowania za drzewostan Lasy Państwowe otrzymałyby w zakresie drzewostanu podwójną rekompensatę, co naruszałoby zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946). Regulacja zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjne granice dopuszczalności wywłaszczenia i wymóg słusznego odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstutucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że odszkodowanie winno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu, jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny: "w warunkach demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne". Zasada słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (orzeczenie TK z 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990, poz.3). Skoro Lasy Państwowe otrzymują nieodpłatnie, zgodnie z art. 20b ust. 2 uszdp, drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje w tym zakresie po ich stronie szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wysokość odszkodowania winna umożliwiać odtworzenie sytuacji majątkowej, jaką właściciel nieruchomości miał przed wywłaszczeniem. Pozyskane w ramach wycinki drewno pozostaje w wyłącznej dyspozycji Lasów Państwowych, bez uiszczania jakiekolwiek należności na rzecz zarządcy przyszłej drogi publicznej, jako reprezentanta publicznoprawnego właściciela nieruchomości, na której dokonano wycinki (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Komentarz. C.H. Beck 2010, s. 310, nb 2). Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy z 2001 r. prowadzi do wniosku, że przy ustaleniu odszkodowania w trybie tej ustawy należy wziąć pod uwagę regulację określoną z art. 20b ustawy z 2003 r., bowiem jest to przepis, zawierający normy materialnoprawne, modyfikujące art. 18 uszdp i stosowane odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 23.10.2014 r., I OSK 514/13, cbosa). Skoro Lasy Państwowe zgodnie z art. 20b ust. 2 uszdp uzyskują z mocy prawa nieodpłatnie własność drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje po ich stronie szkoda. Lasy Państwowe stają się z mocy prawa właścicielami odłączonych od gruntu drzew i krzewów (art. 47 § 1 i 2, art. 48 kc; W.J. Katner w: red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LEX 2014, uw. I.1. do art. 47 i uw. 3, 6 do art. 48). Doliczanie do odszkodowania za grunt odszkodowania za drzewa i krzewy znaczyłoby, że Lasy Państwowe otrzymają rekompensatę za drzewa i krzewy, który z mocy prawa stał ich własnością. Żaden z argumentów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.