II GSK 192/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1176/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1176/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. M. (zwanego dalej: "skarżącym") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Inspektoratu w W. działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o rozstrzygnięcie o obowiązku skarżącego podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. W piśmie tym stwierdził, że z dokumentów uzyskanych z Systemu Informatycznego ZUS wynika, że skarżący nie dokonał zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] czerwca 2003 do dnia [...] września 2010 r. Skarżący pismem z dnia [...]listopada 2010 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie organu i stwierdził, że zgłosił do Oddziału ZUS w W. dokument zawierający informację o wyrejestrowaniu z powodu przerwy w prowadzeniu działalności. Przedłożył zestawienia przychodów miesięcznych za okres 2003 r. – 2010 r. z zaznaczonymi przerwami w działalności. Dołączył również kopię pisma Urzędu Skarbowego w W. skierowanego do Oddziału ZUS w W. potwierdzającego jego informacje o dochodach. Burmistrz Miasta W. pismem z dnia [...] listopada 2010 r. zaświadczył, że skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...], jako prowadzący działalność gospodarczą od dnia [...] września 1990 r. do dnia [...] września 2010 r. i nie zgłaszał w tym czasie zawieszenia działalności. Jednakże w okresie od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] września 2010 r. nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu. Mając to na uwadze, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej", stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie w okresie od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] września 2010 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnosił m.in., że dochody, jakie uzyskiwał na przestrzeni ostatnich lata nie były związane z prowadzeniem zorganizowanego przedsiębiorstwa ale wyłącznie z wykonaniem pojedynczych opinii lub kosztorysów. Podał, że w 2007 r. i 2010 r. przebywał w szpitalu i w tym okresie podlegał licznym zabiegom leczniczym. Załączył dokumentację medyczną na potwierdzenie tych okoliczności. Wnosił też o przesłuchanie świadków na okoliczność wykonywania w tym czasie wyłącznie pojedynczych ekspertyz. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że z pisma Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, iż skarżący od dnia [...] września 1990 r. do dnia [...] września 2010 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą pod numerem [...] i nie zgłaszał zawieszenia działalności. Skarżący nie kwestionuje faktu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w spornym okresie, a jedynie podkreśla, że ta działalność była prowadzona w zawężonym zakresie (wykonywanie opinii i kosztorysów), z przerwami spowodowanymi złym stanem zdrowia oraz koniecznością podjęcia leczenia. Zdaniem organu działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związane jest ponoszenie przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca powinien liczyć się z takim ryzykiem, związanym z faktycznymi przerwami w wykonywaniu działalności z powodu braku płynności finansowej, czy też z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go przez inną osobę. Organ powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II UK 111/03), zgodnie z którym faktyczne niewykonywanie działalności gospodarczej w czasie oczekiwania na kolejne zamówienie lub w czasie poszukiwania kontrahentów, nie może być uznane za zaprzestanie prowadzenia takiej działalności, zwalniające z obowiązku ubezpieczenia społecznego. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.), zwanej dalej: "s.d.g." poprzez błędną interpretację pojęcia działalności gospodarczej, a także art. 14a oraz art. 7b tej ustawy poprzez ich zastosowanie do okresu przed wejściem w życie tych przepisów. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 86 i art. 136 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, w tym nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów z przesłuchania świadków oraz nieodniesienie się do argumentów skarżącego. Zarzucił też naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez sprzeczność w uzasadnieniu decyzji polegającą na przyjęciu, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny, a z drugiej strony oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie tego wpisu i brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn pominięto zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA w W. oddalił tę skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, organy zastosowały prawidłowe przepisy prawa i wyczerpująco uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.u.s." W okresie objętym decyzją, kwestię podjęcia działalności gospodarczej, w tym osób fizycznych, regulowały art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), zwanej dalej: "p.d.g." i art. 14 s.d.g. Sąd podzielił ustalenie organów, zgodnie z którym skarżący od dnia [...] września 1990 r. do dnia [...] września 2010 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą pod numerem [...] i nie zgłaszał zawieszenia tej działalności. Wykreślenia tego wpisu dokonano z dniem [...] września 2010 r. na podstawie zawiadomienia o zaprzestaniu działalności. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że skarżący prowadził działalność gospodarczą. Skarżący z jednej strony zaprzeczał, że prowadził działalność gospodarczą, a z drugiej zaś przyznał, że robił to w niewielkim zakresie, z przerwami spowodowanymi złym stanem zdrowia. W przedstawionych miesięcznych zestawieniach przychodów potwierdził uzyskiwanie przychodów z działalności gospodarczej. Dla ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności wielkość osiąganych przychodów nie ma jednak znaczenia. Zdaniem Sądu organ przyjął prawidłowo w zaskarżonej decyzji, że działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związane jest ryzyko pozostawania w bezczynności. W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył ten wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 2 i art. 14 ust. 1 s.d.g. oraz art. 2 ust. 1 p.d.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w stanowisku, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest równoznaczny z prowadzeniem takiej działalności, podczas gdy prowadzenie działalności gospodarczej jest stanem faktycznym, który spełnia wymagania określone w cytowanych przepisach, a zatem określona działalność może być uznana za działalność gospodarczą, jeżeli ma zorganizowany charakter i jest wykonywana w sposób ciągły ; - art. 13 pkt 4 u.s.u.s., jak również art. 66 ust. 1 lit. c) oraz art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący spełnił wymagania wynikające z tych przepisów; - art. 2 Konstytucji RP polegające na wydaniu orzeczenia sprzecznego z treścią orzeczeń wydanych w takich samych sprawach, a zwłaszcza wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2189/2010; Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: - pominięciu podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących czynności, jakie podejmował po [...] czerwca 2003 r., zwłaszcza ich charakteru, czasu trwania - pojedyncze ekspertyzy, - pominięciu dowodów wnioskowanych przez skarżącego, w tym jego przesłuchania, na okoliczność, że po [...] czerwca 2003 r. nie prowadził on działalności gospodarczej, jak również podnoszonych przez niego okoliczności wynikających z dokumentów będących w dyspozycji NFZ, a świadczących o braku możliwości wykonywania przez skarżącego jakichkolwiek czynności w ramach działalności gospodarczej w czasie wskazanym w decyzji, -niedokładnym wyjaśnieniu sprawy i oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na zaświadczeniu z Urzędu Miasta w W. w sprawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżącego, jak również brak odniesienia się do argumentów i okoliczności faktycznych przedstawionych przez skarżącego, - nieuwzględnieniu, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, - niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, czy uwzględniono i rozważono wszystkie okoliczności przedstawione przez skarżącego, dotyczące czynności jakie podejmował po [...] czerwca 2003 r., zwłaszcza w kontekście spełnienia przesłanek z art. 2 s.d.g.; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezesa NFZ przepisów postępowania to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 2 Konstytucji RP, jak również błędną interpretację art. 2 i art. 14 ust. 1 s.d.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że zarówno w toku postępowania przed organami, jak i w skardze do Sądu I instancji podnosił, że w okresie objętym decyzją nie prowadził działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 s.d.g. (a wcześniej art. 2 ust. 1 p.d.g.), wskazując konkretne okoliczności i przytaczając dowody, których nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia opierają się wyłącznie na zaświadczeniu o wpisie skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący podnosił w toku postępowania, że od dnia [...] czerwca 2003 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i od tego momentu wykonywał jedynie pojedyncze ekspertyzy – dzieła. Nie była to jednak działalność prowadzona ani w sposób zorganizowany, ani w sposób ciągły. Powołał się też na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zasad prowadzenia działalności gospodarczej i stwierdził, że Sąd I instancji powinien odnieść się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych dla wyniku postępowania elementów stanu faktycznego i prawnego, czego w tej sprawie nie uczynił. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna. Należy przypomnieć, że przepisy prawne ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wiążą ten obowiązek z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie zaś z samym figurowaniem w ewidencji działalności gospodarczej (art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Stąd istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w spornym okresie, objętym decyzją Prezesa NFZ J. M. prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności zaś, czy jego działalność miała charakter ciągły. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że w okresie od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] września 2010 r. J. M. nie tylko był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej ale także prowadził pewną działalność, która jednak, w jego ocenie nie miała, głownie ze względu na stan zdrowia, ciągłego charakteru. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne, że przedsiębiorca figurujący w ewidencji prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy. W stanie prawnym do dnia 20 września 2008r. przedsiębiorca mógł to domniemanie wzruszyć wykazując, że mimo wpisu takiej działalności nie prowadził. Działalność była zawieszona i w konsekwencji nie istniał w tym czasie obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji prawidłowo jednak przyjął, że skarżący tego domniemania nie wzruszył. Co więcej – sam dostarczył dowodów na to, że swoją aktywność zawodową w tym okresie traktował jako działalność gospodarczą, określając w deklaracjach podatkowych PIT swoje przychody jako przychody z działalności gospodarczej. Nie ma też żadnych podstaw do tego, aby uznać przerwy w wykonywaniu tej działalności (okresy w których według deklaracji PIT nie uzyskiwał przychodów z tytułu działalności gospodarczej) za okresy zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, zwalniającego od obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący tłumaczy te przerwy złym stanem zdrowia. Tego rodzaju przerwy nie mogą być utożsamiane z zawieszeniem działalności gospodarczej przede wszystkim dlatego, że wymaganie prowadzenia działalności gospodarczej w sposób ciągły nie oznacza wymagania prowadzenia tej działalności regularnie i bez przerwy. Chodzi tu głównie o zamierzoną przez przedsiębiorcę powtarzalność określonych działań, której nie podważają okoliczności życiowe (np. niezdolność do pracy) uniemożliwiające przejściowo faktyczne prowadzenie działalności. Sama więc faktyczna niemożliwość prowadzenia działalności gospodarczej (np. ze względów zdrowotnych) nie jest równoznaczna z zawieszeniem działalności gospodarczej. Gdyby tak było, w okresie przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej nieobjętych obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego przedsiębiorca byłby pozbawiony prawa do świadczeń przysługujących z tytułu tego ubezpieczenia. Wspomniano już, że od dnia 20 września 2008 r. wprowadzono do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zmianę polegającą na sformalizowaniu zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Od tej pory o zawieszeniu działalności gospodarczej można mówić tylko wtedy, gdy przedsiębiorca zgłosił ten fakt do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący takiego zgłoszenia nie dokonał, a więc zarzuty skarżącego, że w okresie od [...] września 2008 r. do [...] września 2010 r. nie prowadził on działalności gospodarczej z tego też powodu są oczywiście bezzasadne. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie sądu I instancji nie narusza prawa procesowego, w tym w szczególności art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku i określił prawne przyczyny nieuwzględnienia skargi. W swoim orzeczeniu sąd nie wykroczył również poza granice sprawy. Nie zasługują także na uwzględnienie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż, jak już stwierdzono wyżej, organy administracji oraz sąd I instancji właściwie oceniły, że skarżący w okresie od [...] czerwca 2003 r. do [...] września 2010 r. faktycznie wykonywał działalność gospodarczą. Konsekwencją powyższego ustalenia było zastosowanie art. 66 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie treści orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w takich samych sprawach, w tym w szczególności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2189/10, należy wyjaśnić, że wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym, stąd też zawarta tam argumentacja nie znajduje w sprawie zastosowania. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.