VI SA/Wa 2189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), działając w oparciu o art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm. - dalej jako ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. F. (skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2010 r., w sprawie stwierdzenia, że M. F. jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 4 maja 2009 r. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], Inspektorat K. – K. pismem z [...] maja 2010 r. znak: [...] wystąpił z wnioskiem do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. F. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach. Rozpatrując wniosek dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] czerwca 2010 r. stwierdził, iż M. F. jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 4 maja 2009 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na następujące przepisy; - art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) obowiązującej od 1 października 2004 r. - art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. 2003 r., Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), obowiązującej do dnia 30 września 2004 r., - art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. 1997 r., Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. Jak przyjął organ w myśl tych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi (brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązujące do 19 września 2008 r.). Począwszy od 20 września 2008 r., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, iż obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa powyżej, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 12. ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, powstaje i wygasa (powstawał i wygasał) w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Organ wskazał, że w okresie prowadzenia przez M. F. pozarolniczej działalności, działalność gospodarczą, w tym osób fizycznych, regulowały i regulują: art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. 1988 r., Nr 41, poz. 324 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) i art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007 r., Nr 155 poz. 1095 z późn. zm.).Przepisy te dopuszczały możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (według pierwszej ustawy - po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). Obecna treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Natomiast obowiązujący od 20 września 2008 r. art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej usankcjonował możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przez przedsiębiorcę niezatrudniającego pracowników. Jednocześnie, dodany i obowiązujący również od 20 września 2008 r. art. 7ba ustawy Prawo działalności gospodarczej stanowi, że wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlega informacja o zawieszeniu wykonywania działalności oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem, przed 20 września 2008 r., określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji, powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność ta została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma jedynie znaczenie dowodowe, które może zostać obalone w toku postępowania wyjaśniającego. Na skutek zaistniałego domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych, zaś skarżący, mimo wezwania takich dowodów nie przedstawił. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, iż prowadził pozarolniczą działalności gospodarczą do 1 września 2002 r. Od 1 września 2002 r., dokonał zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej, informując o powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Urząd Skarbowy. Rozpoznając to odwołanie Prezes NFZ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Zdaniem Prezesa NFZ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, iż na skutek zaistnienia domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym. Organ administracyjny ma obowiązek przeprowadzenia dowodów z twierdzeń i pism składanych przez Ubezpieczonego oraz całościowej oceny wiarygodności i mocy dowodowej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (podobnie SN w wyroku z dnia 23.03.2006 r., l UK 220/05, publ. OSNP 2007/5-6/83). Organy informowały stronę o toczącym się postępowaniu oraz o konieczności udzielenia dodatkowych wyjaśnień oraz o możliwości wglądu do zgromadzonej dokumentacji zgodnie z art. 10 k.p.a oraz art. 73 § 1 k.p.a. Z przedstawionych dokumentów - zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 2009 r., wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta w M. - wynika, iż Pan M. F. z dniem 21 maja 1973 r. rozpoczął prowadzenie działalności pozarolniczej zarejestrowanej pod nr [...] Jednocześnie w piśmie Urzędu Gminy i Miasta M. z [...] maja 2009 r., wskazano, iż skarżący zgłosił informację o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej prowadzonej pod numerem [...] od 5 maja 2009 r. na okres 24 miesięcy. Także Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2010 r., potwierdził, iż skarżący zgłosił prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie uprawnienia nr [...] wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta w M. od dnia 25 marca1996 r. W okresie prowadzenia działalności zgłoszono przerwy w jej wykonywaniu w okresie: od 1 lutego 2006 r. do 31 maja 2006 r., od 4 grudnia 2006 r. do odwołania. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. pismem z dnia [...] maja 2010 r., wskazał, iż skarżący figuruje w ewidencji podatników jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na podstawie uprawnienia nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r., wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta w M. Odnosząc się do złożonych przez skarżącego dokumentów: druku ZUS ZWPA "Wyrejestrowanie płatnika składek" z dnia [...] września 2002 r. oraz pisma z [...] września 2002 r., skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., informujące, że z dniem 1 września 2002 r., zostanie zawieszona działalność gospodarcza do odwołania, co do których brak adnotacji o wpływie do ZUS i US, Prezes NFZ stwierdził, że nie są one wystarczające do obalenia domniemania, iż skarżący faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej w spornym okresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej zmianę i ustalenie, że od dnia 1 września 2002 r. przestał podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Wnosząc o dopuszczenie dowodów z całej dokumentacji ZUS oraz dokumentacji lekarskiej załączonej do skargi, jak również dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony w drodze pomocy prawnej, zarzucił naruszenie przepisów procesowych w szczególności art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nienależycie ustalony stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż powodem zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej był pogarszający się stan zdrowia, w wyniku czego skarżący w 1995 r. został zaliczony do II grupy inwalidztwa zaś dokumentacja z leczenia z tego okresu znajduje się w aktach emerytalnych ZUS [...] Inspektorat K. – K. Te dokumenty są potwierdzeniem, że nie mógł już prowadzić działalności gospodarczej po dniu 31 sierpnia 2002 r. ze względu na zły stan zdrowia i właśnie o tym zawiadomił ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja Prezesa NFZ narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy podkreślić, że organy administracji, wydając zaskarżoną decyzję były związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia omówionych wyżej kryteriów. Analiza uzasadnienia decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazywanych przez stronę okoliczności związanych ze zgłoszeniem zawieszenia działalności gospodarczej do Urzędu Skarbowego w M. Co prawda przesłane organowi II instancji pismo z [...] września 2002 r. nie posiadało potwierdzenia wpływu do tego Urzędu, jednakże organ nie podjął żadnych dalszych działań, zmierzających do wyjaśnienia ujawnionych rozbieżności mających podstawowe znaczenie. Odnosząc się do złożonych przez skarżącego dokumentów: druku ZUS ZWPA "Wyrejestrowanie płatnika składek" z dnia [...] września 2002 r. oraz pisma z [...] września 2002 r., skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., informującego, że z dniem 1 września 2002 r., zostanie zawieszona działalność gospodarcza do odwołania, Prezes NFZ stwierdził, że nie są one wystarczające do obalenia dominiemania. Jednakże organ nie sprawdził czy w ogóle takie pismo wpłynęło do Urzędu Skarbowego lub też do ZUS i czy pismo to otrzymało dalszy bieg. W ocenie Sądu obowiązek weryfikacji takich informacji strony spoczywał na organie II instancji, skoro informacje te zostały ujawnione w odwołaniu oraz zważywszy na fakt, iż skarżący jest osobą starszą i działał bez pełnomocnika. Należy zauważyć, iż obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu nie jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z 26.11.1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, NSA nr 2/1984, poz. 98 powołany także przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 690, teza 3). Uważa się, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (wyrok NSA z 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, NSA nr 2/1988, poz. 82, oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, str. 104 i cytowana tam literatura). Skutkiem braku dokładnych ustaleń w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że ostatecznie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], Inspektorat K. – K., który nota bene wystąpił z wnioskiem do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. F. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w dniu [...] września 2010 r. wydał zaświadczenie, z którego wynika, że skarżący podlegał ubezpieczeniu tylko do 31 sierpnia 2002 r. Co prawda Prezes NFZ nie mogł znać treści tego zaświadczenia w dniu wydania decyzji, lecz w myśl art. 217 i nast. k.p.a. zaświadczenie potwierdza jedynie stan faktyczny istniejący wcześniej, a tego stanu faktycznego organ należycie nie ustalił. Jednocześnie dokument ten wzmacnia wiarygodność okoliczności wskazanych przez stronę w odwołaniu. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wpis do ewidencji przesądza o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego (wyrok NSA 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 70/07, wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 287/06). Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Ocena czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego musi być poprzedzona ustaleniem, czy w okresie, w którym skarżący zgłosił zawieszenie prowadzenia działalności, faktycznie działalność ta w ogóle nie była prowadzona (wyrok z dnia 25 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1008/08, Lex 560211). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokładnie wyjaśnić ujawnione rozbieżności co do okresu podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z uwzględnieniem art. 75 k.p.a. Ustosunkowując się natomiast do wniosków dowodowych zawartych w skardze należy podkreślić, że podlegały one oddaleniu bowiem stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.