II GSK 287/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 686/06 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/06 w sprawie ze skargi M. H., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 lutego 2006 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 grudnia 2005 r. oraz orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną Nr [...] z dnia 30 września 2004 r. w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, decyzją Nr [...] z dnia 1 grudnia 2005 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu podał, iż ubezpieczony M. H. wniósł prośbę o uznanie mu okresu zawieszenia działalności gospodarczej od 1 lipca 1999 r., co w ocenie organu stanowiło nową okoliczność nieznaną organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Postanowieniem z dnia 27 października 2005 r. organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającą, iż M. H. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r. Po wznowieniu postępowania, organ nie uznał okresu zawieszenia działalności gospodarczej ubezpieczonego M. H. Przesłanką do stwierdzenia, że w okresie od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 1 stycznia 2001 r. M. H. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą była decyzja Burmistrza Gminy S. z dnia 12 stycznia 2001 r. o wykreśleniu ubezpieczonego z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 2001 r. wskutek rezygnacji z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu odwołania M. H. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 15 lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego przepisy prawne nie przewidują zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, które miałoby polegać na faktycznym zaprzestaniu prowadzenia tej działalności bez wykreślania wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących działalność pozarolniczą wynika z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Zgodnie z art. 69 ust. 1 powyższej ustawy, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, które mówią o obowiązkowym ubezpieczeniu osoby prowadzącej działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia jej wykonywania do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Organ odwoławczy podkreślił, iż znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia M. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organów obu instancji o decydującym dla wykonywania działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu i wykreśleniu działalności skarżącego z ewidencji prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślił, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wpis do ewidencji przesądza o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Za bezsporne Sąd uznał to, iż skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej z dniem 7 kwietnia 1997 r., a w dniu 1 lipca 1999 r. zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej, o czym powiadomił Urząd Skarbowy oraz wyrejestrował prowadzenie działalności gospodarczej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jest stanem faktycznym, a nie prawnym bowiem takiego stanu nie przewidują przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178) ani przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, po. 1807) czy też przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej spowodowana jej zawieszeniem pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w myśl przepisu art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) i w związku z tym nie podlegał w zgłoszonym okresie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Sąd I instancji wskazał także, że ocena czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i musi być poprzedzona ustaleniem, czy w okresie, w którym skarżący zgłosił zawieszenie prowadzenia działalności, faktycznie działalność ta w ogóle nie była prowadzona. Zakwestionowanie w rezultacie tej kontroli zgłoszenia wyrejestrowania z ubezpieczenia prowadzi do obalenia domniemania zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej skutkującej uchyleniem obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. W konkluzji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 kpa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi M. H., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. 1. art. 8 pkt 1 lit c i art. 11 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), 2. art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), 3. art. 88 e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), według stanu obowiązującego w spornym okresie od 30 czerwca 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. oraz 4. art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w związku z art. 11 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym - polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dla rozstrzygnięcia sprawy Pana M. H., dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i wydania, przez właściwy organ Narodowego Funduszu Zdrowia, w trybie art. 109 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, decyzji, niezbędnym jest ustalenie, czy w okresie, w którym skarżący zgłosił zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, faktycznie działalność ta nie była prowadzona oraz poprzez przyjęcie, że przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej z powodu jej tzw. "zawieszenia" są tożsame z zaprzestaniem jej wykonywania co skutkuje uchyleniem obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego - a w konsekwencji błędną ocenę, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż w spornym okresie nie prowadził działalności gospodarczej, o czym powiadomił Urząd Skarbowy oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Był zatrudniony w firmie "B." Sp. z o.o. w P. i nie miał ze względów czasowych możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał, iż w przypadku wątpliwości, czy działalność jest zawieszona, ZUS mógł w spornym okresie przeprowadzić stosowną kontrolę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W okresie objętym decyzjami organów obu instancji miały zastosowanie wymienione przepisy art. 8 pkt 1 lit c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. W okresie tym obowiązywały również kolejno dwie następujące ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) i w art. 7 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej. Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg pierwszej ustawy – po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). W rezultacie do stwierdzenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą, konieczne jest łączne spełnienie wymogów określonych tymi przepisami. W decyzjach organów obu instancji, utożsamiono wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej daty jej rozpoczęcia z datą podjęcia takiej działalności w rozumieniu faktycznym i jej prowadzeniem aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Na uzasadnienie takiego poglądu organy podawały oceniane w orzecznictwie przykłady nieosiągania dochodów lub powstawania zakłóceń, które nie pozbawiały działalności gospodarczej cech jej wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły oraz podkreśliły, że wpisanie do ewidencji daty podjęcia działalności gospodarczej rodzi domniemanie jej prowadzenia aż do dnia wykreślenia z ewidencji i dlatego nie badano, czy skarżący od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 1 stycznia 2001 r. rzeczywiście prowadził tę działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał powyższe stanowisko organu za nietrafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji okresowi prowadzenia działalności gospodarczej, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie – konstytutywny (por. J. Sommer, K. Stoga, R. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 41). Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UK 220/05). Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego. Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji pominęły dowody i wyjaśnienia skarżącego na poparcie jego twierdzenia, że w spornym okresie nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej po jej zawieszeniu z dniem 1 lipca 1999 r. W aktach sprawy są m.in.: pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 30 czerwca 2005 r. informujące Wielkopolski Oddział Wojewódzki NFZ o tym, że skarżący "zawiesił pozarolniczą działalność z dniem 01.07.1999 r. natomiast likwidacja działalności nastąpiła 01.01.2001 r. (...) posiadał obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od 01.01.1999r. do 30.06.1999r. a nie od 01.01.1999r. do 31.12.2000r.". Biorąc to pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.