I SA/Wa 1361/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Kancelarii [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej Kancelarii [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone przez Ministra Infrastruktury, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] rażąco naruszała art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Obowiązkiem organu dekretowego było odniesienie się do obowiązującego planu. Organ ustalił, że w dacie wydawania zaskarżonego orzeczenia takim planem dla nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] był Ogólny Plan Zabudowania W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Biorąc pod uwagę, iż teren przy ul. [...] przeznaczony został pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną, a przepisy prawa nie wykluczały działalności w tej sferze również osób fizycznych, organ uznał, że brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, co oznacza, że organ dekretowy rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odniósł się również do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że niedysponowanie przez Ministra Infrastruktury materiałem dowodowym w postaci uzasadnienia orzeczenia dekretowego nie spowodowało błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Braki w materiale dowodowym nie dyskwalifikują przeprowadzonego postępowania, gdyż w jego trakcie ustalono w sposób wystarczający, że organy dekretowe nie wypełniły dyspozycji zawartych w przepisach dekretu. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ naczelny wskazał, że prawidłowo wyjaśniono stan faktyczny sprawy i podjęte prawidłowe rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Kancelaria [...], reprezentowana przez r. pr. B.O. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7, 8, 77, 80 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz powielenie błędów Ministra Infrastruktury i w konsekwencji wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wypływających. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i rozważenie wyczerpującoo materiału dowodowego, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew tym wymogom uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia, że organ dekretowy rażąco naruszył prawo, gdyż w Planie Zabudowy z 1931 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Przepisy prawa nie wykluczały działalności w tej sferze również osób fizycznych, zatem organ uznał, że brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...]. Wydane decyzje oparte zostały o bardzo skromny materiał składający się jedynie z wniosku dekretowego, sentencji orzeczenia z dnia [...] czerwca 1951 r. oraz archiwalnych materiałów dotyczących stanu technicznego budynków położonych w W. przy ul. [...]. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, aby organ nadzoru podjął wszystkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W aktach znajduje się szereg zapytań organu naczelnego skierowanych do różnych instytucji (Archiwum Urzędu W., Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzedu W., Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego). Organ prowadzący postępowanie nie zwracał się natomiast do pełnomocnika K. P. i A. W. - adw. J. Z. - dlaczego we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r. zawarte zostało sformułowanie, że z powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt, że "budynek nie posiada administratora". Fakt zapoznania się z uzasadnieniem kwestionowanego orzeczenia administracyjnego potwierdził na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. adw. J. Z., podając że przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności w Urzędzie [...] zapoznawał się z uzasadnieniem tego orzeczenia. Zdaniem Sądu odnalezienie przynajmniej uzasadnienia orzeczenia dekretowego ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania, gdyż wskaże powód wydania decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Organ naczelny przy tak skromnym materiale dowodowym przyjął a priori założenie, że powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej była niemożność pogodzenia dalszego korzystania z ustaleniami planu. To stanowisko należy uznać za przedwczesne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Przy braku udokumentowania w aktach postępowania nadzorczego faktycznego podejmowania wszechstronnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy nie można uznać, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymaganiami stawianymi przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto w dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że badane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza gdy się uwzględni opisane wyżej braki w materiale dowodowym. Braki te uniemożliwiają dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji na obecnym etapie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi w zakresie uzupełnienia postępowania i ponownie rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.