I OSK 2292/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 171/13 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwaloryzowanego odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 171/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Gminy Lublin, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą orzeczono o zwrocie, na rzecz J. i H. małż. K., wywłaszczonej nieruchomości przy ul. T. w Lublinie, z jednoczesnym zobowiązaniem do zwrotu Gminie Lublin zwaloryzowanego odszkodowania. Gmina Lublin w odwołaniu od decyzji Starosty i w skardze na decyzję Wojewody podnosiła, że naruszają one art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie rozstrzygnięta została kwestia zabezpieczenia wierzytelności, co przepis ten nakazuje. Uchylając decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zasadność zwrotu nieruchomości, jak i wysokość kwoty mającej podlegać zwrotowi są bezsporne, natomiast przedmiotem sporu jest kwestia obowiązku zamieszczenia rozstrzygnięcia co do zabezpieczenia wierzytelności Gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem Sądu, z art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika, że rozstrzygnięcie w kwestii zabezpieczenia wierzytelności powinno obligatoryjnie znaleźć się w osnowie decyzji. Wojewódzki Sąd podkreślił, że przepis ten mówi o wszystkich formach zabezpieczenia wierzytelności, dając do wyboru organowi formę zabezpieczenia, po ustaleniu tej kwestii z udziałem stron postępowania, zaś wskazanie w nim jedynie hipoteki jako formy zabezpieczenia, oznacza, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej, o ile taki rodzaj zabezpieczenia zostanie ustalony w decyzji. Brak w zaskarżonych decyzjach rozstrzygnięcia w kwestii zabezpieczenia powoduje wadliwość decyzji w części, a ponieważ decyzja o zwrocie nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez orzeczenia w przedmiocie zwrotu odszkodowania, należało decyzję Wojewody uchylić w całości – konkludował Wojewódzki Sąd. Wojewoda Lubelski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1992 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2001 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2008 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż brak rozstrzygnięcia w decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powoduje, iż decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie może funkcjonować w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wierzyciel ma możliwość zabezpieczenia wierzytelności przez ustanowienie hipoteki, zaś decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, a także, że strony mogą ustalić inną formę zabezpieczenia wierzytelności, jednak przepis ten nie nakazuje obligatoryjnego zamieszczenia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia w tej kwestii. Nadto podkreślono, że nie było zasadne uchylenie całej decyzji o zwrocie z tego względu, że nie może funkcjonować w obrocie decyzja o zwrocie bez rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania, bowiem są to dwa różne zagadnienia materialnoprawne. Gmina Lublin wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagała się oddalenia skargi i stwierdziła, iż słuszne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu co do obligatoryjności zamieszczenia rozstrzygnięcia w sprawie zabezpieczenia wierzytelności, a także konieczności uchylenia decyzji w całości w związku z tym brakiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie do rozważenia są dwie kwestie – pierwsza: konieczność umieszczenia w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia w sprawie zabezpieczenia wierzytelności, druga: niemożności funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zwrocie nieruchomości bez rozstrzygnięcia co do zwrotu odszkodowania, na co wskazuje skarga kasacyjna. Jeśli idzie o pierwszą – art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "ustawa", stanowi, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 – zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu – podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli polega ono na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem i ze stronami, że przez sformułowanie "stosowne" zabezpieczenia wierzytelności, użyte w tym przepisie, należy rozumieć wszelkie, prawem przewidziane "formy" tego zabezpieczenia, zaś wymienienie tylko hipoteki, ma miejsce dla podkreślenia znaczenia decyzji o zwrocie nieruchomości przy korzystaniu z tej formy zabezpieczenia. Jednak z wnioskiem Wojewódzkiego Sądu, wyciągniętym z tego przepisu, zgodzić się nie można. Oczywistym jest, że organ administracji musi mieć upoważnienie do działania, co oznacza, że musi istnieć norma prawa administracyjnego dająca podstawę do wszczęcia, prowadzenia postępowania i zakończenia go przez wydanie decyzji. Decyzja musi mieć zatem podstawę prawną, którą należy w niej wskazać – art. 107 § 1 k.p.a., zaś wydanie decyzji bez takiej podstawy powoduje, że jest ona dotknięta ciężką wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że żaden z przepisów ustawy nie daje organowi administracji podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Artykuł 142 ust. 1 ustawy wskazuje organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – art. 136, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej – art. 140 oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu – art. 140 ust. 2–4, art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu – art. 136 ust. 5. Już z tego tylko powodu, że ww. przepis wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności – bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń – organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. Brak jest do tego podstaw także i z innej przyczyny. Zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa zaś unormowań w tym zakresie nie posiada. Nie daje zatem organowi administracji żadnego instrumentu, którym mógłby posłużyć się rozstrzygając w zakresie "stosownego zabezpieczenia". Instrumenty te unormowane są, jak powiedziano wyżej, w prawie cywilnym, którego organ administracji stosować nie może, nie leży to bowiem w jego kompetencjach. Na kwestię orzekania przez organ administracji w sprawie zabezpieczenia wierzytelności można także spojrzeć z punktu widzenia egzekwowalności decyzji. Wydanie decyzji wiąże się z jej wykonaniem, strony decyzji są obowiązane się jej podporządkować, taki jest przecież w ogóle sens procesu administracyjnego, kończącego się decyzją. Jeśliby organ w decyzji o zwrocie nieruchomości zawarł rozstrzygnięcie co do zabezpieczenia wierzytelności, wskazując formę zabezpieczenia, a strony nie wykonywały tej decyzji, w jaki sposób organ administracji taką mógłby egzekwować? Artykuł 141 ust. 2 nie daje podstawy materialnoprawnej Staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. Nie było zatem podstaw do wydawania przez organy rozstrzygnięcia w zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu decyzjach w zakresie zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Lublin. Z tego względu nie ma potrzeby zajmować się drugą kwestią – niemożnością funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zwrocie nieruchomości bez rozstrzygnięcia w kwestii zabezpieczenia wierzytelności. Jednak i tu należy wskazać na nieprawidłową ocenę Wojewódzkiego Sądu. Wprawdzie Wojewódzki Sąd tak właśnie w uzasadnieniu wyjaśnił przyczyny uchylenia decyzji Wojewody w całości, jednak uchylenie nastąpiło w istocie z uwagi na brak rozstrzygnięcia, co do zabezpieczenia wierzytelności. Jeśliby nawet uznać, że art. 141 ust. 2 ustawy daje podstawę do orzekania w tym przedmiocie, a wręcz, jak to podniósł Wojewódzki Sąd, obliguje organ, to i tak nie można się zgodzić co do tego, że konieczne było uchylenie decyzji w całości. Rozdział 6 Działu III ustawy kwestię zwrotu nieruchomości reguluje, z pewnymi wyjątkami np. art. 229, całościowo. Jednak w ramach tej regulacji normuje różne zagadnienia. Dopuszczalność zwrotu i jego przesłanki – art. 136–139, zasady zwrotu, odszkodowania i rozliczenia z tego tytułu – art. 140 i 141. Kwestie te mogą być rozstrzygnięte jedną decyzją, za czym przemawiałaby zasada szybkości postępowania, jednak możliwe jest wydanie odrębnych rozstrzygnięć – w przedmiocie zwrotu i w przedmiocie odszkodowania, a nawet w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności – przy założeniu podstawy do orzekania w tej sprawie, której jednak nie ma, o czym wyżej. Decyzja Starosty Lubelskiego zawierała, w jednej decyzji, rozstrzygnięcia w dwu różnych sprawach– zwrotu nieruchomości – oznaczenie nieruchomości, stan w dniu zwrotu, podmiotów na rzecz których następuje zwrot, termin zwrotu oraz odszkodowania – określenie wysokości, podmiotu, któremu przysługuje czyli wierzyciela, warunków zwrotu odszkodowania – raty, terminy spłat. Jednak nie wykluczało to możliwości innego załatwienia sprawy zwrotu, gdyż bez naruszania przepisów mogłyby w obrocie prawnym funkcjonować dwie odrębne decyzje. Organ załatwia bowiem sprawę co do jej istoty, a tą jest – zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a następnie – odszkodowanie z tytułu zwrotu, jednak obie sprawy, choć ze sobą związane są odrębne, bowiem odszkodowanie jest naturalnie następstwem zwrotu ale służy tylko wtedy, gdy zwrot jest prawomocnie rozstrzygnięty. Natomiast jeśli idzie o zabezpieczenie wierzytelności, przy założeniu obligatoryjności orzekania w tej sprawie, jest to kolejną sprawą, która może być załatwiona dopiero, gdy istnieje wierzytelność mogąca podlegać zabezpieczeniu. Konieczna jest zatem rozstrzygniecie co do istoty w kwestii odszkodowania i dopiero kiedy jest ono zakończone można by rozstrzygać o zabezpieczeniu. Do czego jednak brak jest podstawy prawnej, z przyczyn wyżej wskazanych. Z przyczyn wyżej wskazanych nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego, a ponieważ uchylenie naruszało art. 141 ust. 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).