I SA/Wa 2534/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Decyzją z dnia z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. K. i Z. Z. pismami z dnia 23 listopada 2011 r., 24 listopada 2011 r., 29 listopada 2011 r. 6 grudnia 2011 r., 8 grudnia 2011 r. i 20 grudnia 2011 r. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania (dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (podzielona postanowieniem z dn. [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] na działki oznaczone Nr[...], [...], [...],),[...], [...], [...], [...] (podzielona decyzją Prezydenta Miasta B. z dn. [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] na działki oznaczone Nr geod. [...] i [...]),[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w części dot. dawnej działki[...]), [...], [...] (w częściach dot. dawnych działek [...] i[...]),[...] ( w częściach dot. dawnych działek [...] i [...]), [...] (w części dot. dawnej działki [...]), [...], [...] (stanowiąca część działki[...]), [...], [...], [...] (podzielona decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2011 r., Nr[...] , na działki oznaczone Nr geod. [...] i[...]),[...] (podzielona decyzją Prezydenta Miasta B. z dn. [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] na działki [...] i[...]), [...] (podzielona decyzją Prezydenta Miasta B. z dn. [...] marca 2008 r., Nr[...], na działk [...], [...], [...], [...]),[...], [...] oraz [...] stanowiące część nieruchomości ziemskiej należącej przed przejęciem na własność Skarbu Państwa do R. W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr[...] , Wojewoda [...] stwierdził, iż objęte zakresem żądania wnioskodawców części nieruchomości ziemskiej, stanowiącej byłą własność R. W., nie podpadają pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro cała nieruchomość ziemska, należąca do R. W., nie podlegała nacjonalizacji w trybie dekretu o reformie rolnej ze względu na niespełnienie normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, o czym świadczy treść ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r., Nr[...], stwierdzającej w części nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r., [...] i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [..] i [...] lipca 1959 r., to także wchodzące w jej skład poszczególne działki nie podlegają przepisom dekretu o reformie rolnej. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła Gmina B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania ze względu na uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i dopuszczeniu dowodu z ustaleń dokonywanych bez udziału strony oraz skierowaniu decyzji bezpośrednio do strony mimo ustanowionego pełnomocnika. Zarzucono także naruszenie przepisów materialnych, w tym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego do w/w dekretu. Decyzją z dnia z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie strony postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji oraz art. 40 § 2 k.p.a. w zakresie prawidłowego jej doręczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi radcy prawnemu E. M., co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto Gmina B. jako prawnie zorganizowany terytorialnie związek osób, posiadający osobowość prawną, powinien być reprezentowany przez uprawniony do tego organ, którym jest w tym przypadku Prezydent Miasta B.. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby decyzję doręczono organowi ustawowo umocowanemu do reprezentacji gminy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B wnosząc o jej uchylenie w zakresie uzasadnienia do decyzji. Gmina zarzuciła organowi naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutów rażącego naruszenia prawa procesowego, którego dopuścił się organ pierwszoinstancyjny (156 § 1 pkt 2 Kpa). W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez błędną ich wykładnię przejawiającą się uznaniem, że w sprawie istniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy podniesione zarzuty wskazują na naruszenie przez organ administracyjny pierwszej instancji fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady nakazującej wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki w taki sposób, by stronie zapewnić uczestnictwo w postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej organ pierwszoinstancyjny dokonywał ustaleń opartych na wnioskach nieobiektywnych, niekompletnych, zawierających sprzeczności, co do powierzchni. Postępowanie dowodowe ograniczał tylko do niektórych środków dowodowych, pomijając pozostałe, w tym te zgłaszane przez skarżącego. Pozostawienie uzasadnienia decyzji w obowiązującym brzmieniu doprowadzi zdaniem strony skarżącej do naprawienia błędu jedynie w zakresie doręczenia, a co za tym idzie w kolejnej decyzji wydanej przez organ I instancji będą miały miejsca te same naruszenia prawa materialnego i procesowego, w wyniku czego zostanie ponownie wniesione odwołanie celem wyeliminowania z obrotu prawnego błędnie wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. uczestniczki postępowania M. K. oraz Z. Z., reprezentowane przez adwokata J. F., wskazały na naruszenie przez organ art. 28 Kpa i wniosły o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...] i nr [...] – gdyż zgodnie z zapisami księgi wieczystej jej właścicielami są osoby fizyczne, oraz działek nr [...], nr [...]i nr[...] , których ujawnionym właścicielem jest Skarb Państwa, a nie Gmina B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Skarżąca kwestionuje trafność decyzji kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., polemizując jednocześnie z ustaleniami organu I instancji i wskazując na uchybienia w toku postępowania. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 138 k.p.a. Stosownie do jego treści: § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uregulowania powyższego wynika, że organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozparzenia i co do zasady zobligowany jest do wydania decyzji merytorycznej. Możliwość uchylenia decyzji organu I instancji została ograniczona do przypadków określonych w § 2 . Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jest pogląd, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, winien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Termin trzydziestodniowy do wniesienia skarg do NSA winien być liczony od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie (postanowienie SN z: 9.12.1993 r., III ARN 63/93, Palestra 1994, nr 9, s. 218; 9.9.1993 r., III ARN 45/93, OSNC 1994 , z. 5, poz. 112, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla w: "Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 296-297 uw. 4, 5). Doręczenie pisma tylko stronie, jeśli ustanowiła ona pełnomocnika, jest bezskuteczne (J. Borkowski - op. cit. s. 247-248 nb 3, 4; H. Knysiak-Molczyk w: H. Knysiak-Molczyk, A. Mudrecki "Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych" LexisNexis 2011 s. 68). Bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienie NSA z 11.3.1997 r., I SA/Po 1333/ 96; wyrok NSA z 28.8.1996 r., SA/Ka 2966/95; odpowiednio – postanowienie SN z: 6.1.1999 r., III RN 95/98, OSNP 1999, nr 21, poz. 672; 24.4.1997 r., III RN 19/97, OSNP 1997, nr 21, poz. 415, akceptowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2011 s. 362-363 uw. 4, 6; s. 753 uw. 4, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11, Lex nr 1219180). W świetle powyższej regulacji skarga nie jest uzasadniona. Należy podkreślić kategoryczne brzmienie art. 40 § 2 k.p.a., stosownie do którego jeżeli strona działa przez pełnomocnika, pismo doręcza się pełnomocnikowi. Doręczanie więc pism, decyzji, a więc informowanie o przebiegu sprawy jedynie strony w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie, jest zawsze przesłanką uchylenia decyzji, kwestionowanej w trybie instancyjnym. Skarżąca zresztą sama wskazuje w odwołaniu jako kolejne uchybienia organu I instancji niezapewnienie udziału Gminie B. w postępowaniu poprzez nie doręczenie decyzji jej pełnomocnikowi, stanowiące przesłankę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Pozbawienie strony bądź jej pełnomocnika udziału w sprawie powoduje, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany jest w szczególności doręczyć podejmowane rozstrzygnięcia osobom dotychczas pominiętym, w tym także pełnomocnikom. Skoro zatem uchylenie decyzji oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, przedwczesna byłaby ocena przez organ II instancji pozostałych zarzutów odwołania jak i przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi. Powyższe dotyczy również zarzutów podniesionych w piśmie przygotowawczym uczestniczek postępowania M. K. i Z. Z. z dnia 18 kwietnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.