II SA/Rz 1189/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że organ I instancji odmówił A. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem, zaliczonym do osób niepełnosprawnych. Jako przyczynę odmowy wskazał wystąpienie negatywnej przesłanki, o jakiej mowa w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) wynikającego z wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 395/12, wedle którego organy dokonały niewłaściwej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. W odwołaniu A. B. wniósł o przyznanie wnioskowanego świadczenia, powołując się na uzasadnienie w/w wyroku oraz argumenty podnoszone w pierwszym odwołaniu, że jego rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że rodzina skarżącego składa się z pięciu osób, w tym troje dzieci posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Małżonka skarżącego pobiera świadczenia rodzinne na dzieci, a także otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne na syna P. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej spawie zaistniała przesłanka wyłączająca nabycie prawa do świadczenia (określona w art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r.), gdyż małżonka skarżącego pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem P. Reasumując Kolegium doszło do wniosku, że wprawdzie moralne wywody Sądu wydają się być logiczne i usprawiedliwione w świetle luźnej i tak daleko idącej interpretacji przepisu, na który powołuje się Sąd (tak przynajmniej wydaje się wskazywać wykładnia gramatyczna tegoż przepisu), jednakże w działaniu organu I instancji trudno dopatrzyć się naruszenia w/w przepisów. W skardze A. B. wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tylko jednemu z rodziców, w sytuacji gdy oboje rodzice zmuszeni są zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad trojgiem małoletnich dzieci, posiadających orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wymagających stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Takie rozumowanie spowodowało to, że tracą gwarancję równego traktować wobec rodziców, którzy poświęcają się opiece nad niepełnosprawnymi, ciężko chorymi dziećmi i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Jednocześnie zarzucił, że organy obydwu instancji całkowicie zignorowały wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 395/12, 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynika sprawy (tj. art. 174 pkt 2 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie, że zaskarżona decyzja była decyzją odmowną, zatem z naruszeniem art. 108, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. organy obydwu instancji nie rozpatrzyły całego zebranego w sprawie materiału i nie ustaliły dochodu rodziny, ani sytuacji w jakiej znajduje się rodzina skarżącego, nadto nie ustaliły stanu zdrowia dzieci, którymi opiekuje się wraz z żoną, choć zebrane w sprawie dokumenty dawały po temu podstawę, 3) przepisów Konstytucji RP, gdyż wskazana w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2006 r., 18 lipca 2008 r. i 22 lipca 2008 r. Uzasadniając obszernie zarzuty wskazano, że decyzje organów obu instancji wydane zostały po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2012 r, sygn. akt II SA/Rz 395/12, w którym to wyroku dokonano interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. W przypadku skarżącego, został on zmuszony do rezygnacji z zatrudnienia, gdyż żona, pobierająca świadczenie pielęgnacyjne nie syna P., nie jest w stanie sprawować opieki na dwójką pozostałych dzieci, które również są niepełnosprawne. W tej sytuacji nie ma możliwości podjęcia pracy, a jedynym źródłem utrzymania rodziny jest kwota pobierana z tytułu świadczeń rodzinnych w wysokości 1572, 00 zł, która nie wystarcza na pokrycie podstawowych potrzeb. Końcowo podniósł, że wykładania art. 17 ust. 1 u.ś.r. na potrzeby niniejszej sprawy, powinna być wykładnią celowościową, systemową i przede wszystkim prokonstytucyjną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodało, że daleko idąca interpretacja przepisów przez Sąd w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. stanowi uprzywilejowanie dla rodzin pełnych posiadających więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko. W takiej sytuacji rodzina otrzymywałaby dwa świadczenia pielęgnacyjne na dwoje dzieci, podczas gdy osoba samotnie wychowująca dwoje niepełnosprawnych dzieci otrzymywałaby tylko jedno świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny, przy czym dotyczy to również faktu, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku WSA dokonał wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r.: "W ocenie Sądu, wadliwa ocena materiału dowodowego wiąże się z niewłaściwą wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje podmioty uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Tymi podmiotami są matka albo ojciec, jeżeli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia albo pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem w warunkach wskazanych w tym przepisie. Posłużenie się przez ustawę zwrotem "albo", a więc alternatywy rozłącznej ma znaczenie w kontekście wykładni ust. 5 pkt 1a i 4 tego przepisu. Przyjęte ujęcie językowe wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane matce albo ojcu, zawsze tylko tej osobie, która sprawuje opiekę i tylko pod warunkiem, że drugie z rodziców nie ma ustalonego świadczenia z tytułu opieki nad tym samym dzieckiem. Zdaniem Sądu, tylko ten sposób wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 pkt 4 u.ś.r. może być zgodny z wartościami konstytucyjnymi, zwłaszcza z równym traktowaniem rodziców co do ich praw i obowiązków w stosunku do własnych dzieci. Zatem każde z rodziców może uzyskać świadczenie rodzinne, o ile sprawuje opiekę nad innym dzieckiem. Taki wniosek jest logiczny, zwłaszcza w tych sytuacjach, gdy rodzice nie tworzą związku małżeńskiego (np. po rozwodzie), a opiekują się dziećmi spełniającymi warunki określone w ustawie. Tym bardziej tak należy interpretować ten przepis w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i małżeństwa". W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że "w rozpoznawanej sprawie skarżący nie ma ustalonego świadczenia pielęgnacyjnego, zatem przyjęcie, że jest do niego nieuprawniony narusza art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Przyjmując takie stanowisko Sąd stwierdza, że wychodzi ono z założenia, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. będący podstawą odmowy nie spełnia standardu konstytucyjnego. Wskazana w tym przepisie reguła, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do zasiłku rodzinnego, o którym stanowi art. 10 u.ś.r. albo świadczenie pielęgnacyjne na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną, narusza Konstytucję RP. Zdaniem Sądu wprowadzenie takiej przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w sprzeczności z istotą tej formy pomocy rodzinie, w konsekwencji z art. 2 u.ś.r. oraz art. 2, art. 18 i art. 32 Konstytucji RP. Wskazać należy, że rodzice mają równe prawo do wychowywania dzieci i opieki nad nimi. Konsekwencją tak określonego prawa musi być równe traktowanie obojga rodziców w zakresie przysługujących im uprawnień. Istnienie takiej samej sytuacji faktycznej musi prowadzić do takiego samego traktowania przez przepisy prawa, zatem w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący jako ojciec niepełnosprawnego dziecka nie może być pozbawiony możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego tytułu, że żona ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem, jeżeli skarżący sprawuje opiekę nad dzieckiem spełniającym warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym bardziej stanowisko takie jest zasadne, że przyjęty przez organy sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. prowadziłby do wniosków niemożliwych do akceptacji, dawałby podstawę do przyznania skarżącemu świadczenia w sytuacji, gdy sprawowałby opiekę nad dzieckiem i nie pozostawałby w związku małżeńskim, zatem prawo stawiałoby w lepszej sytuacji osoby znajdujące się poza małżeństwem, co byłoby sprzeczne z konstytucyjną ochroną małżeństwa i rodziny". W reasumpcji WSA stwierdził, że "organy będą zobowiązane zastosować się do wskazanej wykładni przepisów prawa". II. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W doktrynie przyjmuje się, że przez ocenę prawną rozumieć należy powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (W. Siedlecki, System prawa procesowego cywilnego, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Tak pojmowana ocena prawna wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Natomiast związanie oceną prawną i wskazaniami sądu oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Rz 787/2008). Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniejszemu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). Zatem związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego oznacza, że organ administracji rozpatrując ponownie sprawę jest zobowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku i nie może dokonywać własnej interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż przedstawił to Sąd. Odmienna zaś ocena prawna stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. III. Na gruncie rozpoznawanej sprawy jest oczywiste, że WSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 395/12 sformułował ocenę prawną odnośnie do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. konkludując, że "organy będą zobowiązane zastosować się do wskazanej wykładni przepisów prawa". Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku /Kolegium nie wniosło skargi kasacyjnej/, nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, jak również nie zaistniała żadna zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia co oznacza, że niedopuszczalnym było podjęcie przez organy obu instancji polemiki z wyrażoną oceną prawną. Tymczasem z uzasadnienia zarówno decyzji organu I instancji, jak i Kolegium, a także z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że organy zlekceważyły ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 395/12, czym rażąco naruszyły art. 153 p.p.s.a., Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r.