II SA/Bd 120/13

Dnia 23 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi A. S. – D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. A. S.-D. - skarżąca w piśmie z dnia [...] skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO) żądanie unieważnienia decyzji z dnia [...]. Pismem z dnia [...] wniosła o potraktowanie jej żądania jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Starostę B. decyzji nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa". Postanowieniem z dnia [...] Starosta B., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 i 148 kpa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. B.-S. pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z częścią socjalno-biurową, wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową, linią napowietrzną, słupową stacją transformatorową, linią nn 0,4 kv oraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] w J. gmina O., przeniesionej decyzją z dnia [...] na rzecz L. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w toku postępowania dowodowego ustalił, iż skarżąca o decyzji Starosty z dnia [...] dowiedziała się w dniu [...], czego dowodzi fakt, że właśnie tego dnia zostało jej doręczone pismo Gminy O. z dnia [...], nr [...] skierowane do Zespołu Parków Krajobrazowych C. i N., którego załącznik stanowiła m.in. decyzja Starosty B. nr [...]. W związku z tym organ uznał, że wniosek skarżącej z dnia [...] został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, co skutkowało odmową wznowienia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 148 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że dowiedziała się o wydaniu decyzji nr [...] w dniu [...], oraz art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa poprzez pominięcie wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia [...]. W związku z tym wniosła o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zaprzeczyła jakoby wraz z odpisem pisma z dnia [...] otrzymała w załączeniu odpis decyzji nr [...]. Wyjaśniła, że nabywając od pani Ł. nieruchomość zlokalizowaną w J. była świadoma, że jako jej nabywca wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki swojego poprzednika prawnego i takie przekonanie miała również w dniu [...], kiedy doręczono jej odpis pisma z dnia [...]. Zakładała ponadto, że postępowanie o pozwolenie na budowę zakończyło się w sposób ostateczny jeszcze przed tym jak nabyła przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, to jest w czasie kiedy właścicielem nieruchomości był jego poprzednik prawny. Nie jest to jednak, jej zdaniem równoznaczne z posiadaniem wiedzy o decyzji. W tym czasie nie było bowiem jej znane oznaczenie organu który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, treść tego rozstrzygnięcia, ani też data jego wydania. O decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę dowiedziała się dopiero w dniu [...] lub [...] będąc w Starostwie B. Skarżąca podkreśliła, że pismo z dnia [...] nie informuje o treści decyzji nr [...] i nie wynika z niego czego miałoby dotyczyć sporne pozwolenie na budowę i do jakich działek lub nieruchomości miałoby się odnosić. Skarżąca stwierdziła także, że okoliczności faktyczne sprawy mogłyby zostać należycie wyjaśnione, gdyby uwzględniono jej wnioski dowodowe. Wojewoda K. po rozpoznaniu powyższego zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącą w dniu [...], natomiast o decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] skarżąca dowiedziała się, zdaniem Wojewody z pisma Urzędu Gminy O. z dnia [...], które zostało jej doręczone w dniu [...], a którego istotne fragmenty przytoczył. W ocenie Wojewody także z pisma Urzędu Gminy O. z dnia [....] doręczonego skarżącej w dniu [...] skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji. Obszerne fragmenty także tego pisma zostały przez Wojewodę przytoczone. Ponadto Wojewoda podniósł, że skarżąca była powiadamiana dnia [...] i [...] o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie rozbudowy budynku produkcyjnego na terenie działki nr [...] w J. zatem trudno uznać, że nie posiadała wiedzy o decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że skarżąca przekroczyła miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 2 kpa i że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Za bezzasadny Wojewoda uznał zarzut skarżącej skierowany wobec organu I instancji, jakoby brak przeprowadzenia na jej wniosek dowodu z przesłuchania świadka miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda podkreślił, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów data powzięcia przez skarżącą informacji o kwestionowanej przez nią decyzji o pozwoleniu na budowę jest oczywista i bezsporna, a przeprowadzenie żądanego przez nią dowodu z przesłuchania świadka nie miałoby żadnego znaczenia dla sprawy, ani wpływu na stwierdzenie uchybienia przez skarżącą terminu z art. 148 § 2 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika między innymi to, że miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, przy czym chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, a nie o czynność jej doręczenia. Podkreśla się w nich także, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 kpa, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej sformułowanych w piśmie z dnia [...]; art. 7 i art. 80 kpa, polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza bezpodstawnym przyjęciem, że wskutek doręczenia skarżącej pisma Urzędu Gminy O. z dnia [...] oraz pisma Urzędu Gminy O. z dnia [...] skarżąca dowiedziała się o decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...], jeszcze przed dniem [...] lub [...]; art. 148 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania po terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wskazanej wyżej decyzji; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiwszy stan faktyczny sprawy oraz swoje stanowisko odnośnie zastosowania art. 148 kpa poparte stanowiskiem judykatury stwierdziła, że w oparciu o treść pisma z dnia [...] niemożliwe jest ustalenie treści rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...], nr [...], albowiem pomija ono istotne informacje dotyczące choćby tego, w stosunku do jakich działek zostało wydane pozwolenie na budowę. W jej ocenie organ niesłusznie przyjmuje, że dalszym dowodem na to, że skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji przed datą wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania jest pismo Urzędu Gminy O. z dnia [...], z którego jakoby ma wynikać treść rozstrzygnięcia spornej decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę, że także to pismo jest na tyle nieprecyzyjne i ogólnikowe, że nie sposób z niego bezspornie odtworzyć pełnej i jednoznacznej treści rozstrzygnięcia zawartego w spornej decyzji, w szczególności nie wskazuje ono nieruchomości, którą inwestor ma prawo dysponować w związku z realizowanymi robotami. Ponadto, jej zdaniem w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 28 kpa, albowiem szczególne uregulowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego precyzujące krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wprowadzone w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), tj. przed wydaniem ww. decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącej na podstawie powołanego przepisu winna być uznana za stronę w niniejszej sprawie, albowiem zrealizowana przez inwestora inwestycja wpływa istotnie na sposób korzystania z należącej do niej nieruchomości, będącej w sąsiedztwie działki inwestora. Zwróciła uwagę, że inwestor prowadzi na swojej nieruchomości działalność gospodarczą, która z uwagi na swój charakter może generować liczne immisje na sąsiednie nieruchomości, w szczególności zanieczyszczenia czy też hałas. Skarżąca podkreśliła, że data powzięcia informacji o pominięciu jej lub poprzedniego właściciela nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora winna być datą od której liczy się termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a nie otrzymane pismo z Urzędu Gminy w O., w którym powołano się tylko na numer decyzji i jej datę wydania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje legalność postanowienia Wojewody K. z dnia [...] Nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...], którym odmówił on wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...], nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. B.-S. pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z częścią socjalno-biurową, wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową, linią napowietrzną, słupową stacją transformatorową, linią nn 0,4 kv oraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] w J. gmina O., przeniesionej decyzją z dnia [...] na rzecz L. S. Rozważając zarzuty podniesione w skardze Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie bowiem, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, iż postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji zachodzi w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą). Należy jednak zastrzec, co istotne w przedmiotowej sprawie, iż samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez stronę nie wszczyna automatycznie postępowania. O wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 kpa, właściwy organ. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Organ po otrzymaniu podania jest zatem zobligowany do ustalenia, czy wniesione ono zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia podania. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 3 kpa może zatem nastąpić z trzech następujących przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 kpa. Podkreślić jednak należy, iż wskazanie podstawy wznowienia postępowania nie polega wyłącznie na wskazaniu odpowiedniego przepisu, lecz na przywołaniu okoliczności faktycznych odpowiadających wskazanej podstawie wznowienia. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 kpa termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 liczy się od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (vide wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., II OSK 714/08, LEX nr 574438). Pamiętać przy tym należy, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co może mieć miejsce dopiero po jej doręczaniu (vide wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 1296/09, LEX nr 746450). W rozpoznawanej sprawie pozostają ze sobą sprzeczne dwa stanowiska. Stanowisko skarżącej, wg której wiadomość o decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę powzięła ona dopiero w dniu [...] lub [...] będąc w Starostwie B. Natomiast zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy obstają przy stanowisku, że skarżąca o decyzji nr [...] dowiedziała się w dniu [...]. Organy powołały się na zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia [...] skierowanego przez występującego z upoważnienia Wójta Gminy O. inspektora ds. planowania przestrzennego do Zespołu Parków Krajobrazowych C. i N. Zauważyć należy, że z pisma z dnia [...] wynika, że skarżąca uzyskała nie tylko dane dotyczące dnia wydania decyzji, organu wydającego, jej numeru, przedmiotu sprawy, ale również kserokopię tej decyzji, która stanowiła załącznik do ww. pisma. Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż w niniejszej sprawie skarżąca posiadała wiedzę o istnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] już [...] bowiem jeśli nawet jak twierdzi nie otrzymała jej treści, to z całą pewnością powzięła informację o jej istnieniu w obrocie prawnym. Świadczy o tym ewidentnie zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia [...] podpisane osobiście przez skarżącą. Przyjąć zatem należy, że skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] uczyniła to po upływie półtora roku od daty, kiedy dowiedziała się o decyzji Starosty B. Oznacza to, iż wnosząc podanie o wznowienie postępowania skarżąca przekroczyła termin jednego miesiąca liczony od daty, w której dowiedziała się o decyzji. W świetle powyższego wszelkie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym postanowieniem Wojewody K. z dnia [...] przepisów postępowania, w tym co do przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie i zbędne jest dokonywanie ich szczegółowej analizy. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.