I OSK 2415/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 407/12 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 30 marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 407/12, po rozpatrzeniu skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 30 marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wójt Gminy [..] decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. odmówił przyznania A. G. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów przyłączenia energii elektrycznej do budynku mieszkalnego. Organ ustalił, że dochód wnioskodawcy nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże wnioskowana przez A. G. pomoc w formie podłączenia energii elektrycznej do budynku mieszkalnego nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając podstawę przyznania świadczenia na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc w związku z poniesieniem przez stronę strat w wyniku zdarzenia losowego organ I instancji wskazał, że A. G. jako posiadacz budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot współwłasności zobowiązany był dokładać należytej staranności celem właściwej eksploatacji instalacji elektrycznej. Zły stan instalacji powinien być zgłoszony pozostałym współlokatorom. Do awarii doszło w sezonie zimowym. A. G. w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu 23 marca 2009 r. podał, że do pożaru licznika energii elektrycznej doszło, gdy ogrzewał budynek grzejnikiem elektrycznym, co doprowadziło do przegrzania się instalacji elektrycznej. Następnie wezwał straż pożarną w celu ugaszenia pożaru. Zdaniem organu strona w sposób lekkomyślny eksploatowała instalację elektryczną w budynku o złym stanie technicznym, korzystając z ogrzewania elektrycznego, które przeciążyło instalację i generowało znaczne koszty zwiększające zadłużenie z tytułu zużycia energii elektrycznej. Organ I instancji podkreślił, że A. G. posiada piec węglowy i gazowy, przez co jest w stanie przygotować posiłki i ogrzać mieszkanie, a to zaspokaja jego potrzeby, tym samym brak energii elektrycznej nie powoduje utrudnień w sferze podstawowych potrzeb bytowych strony. Jednocześnie wnioskodawca zamieszkuje sam i brak jest innych osób, które pozbawione zostałyby możliwości należytego zaspokojenia swoich potrzeb. Organ nie zaprzeczył, by przyłączenie energii elektrycznej było dla A. G. potrzebą bytową, jednak w świetle okoliczności sprawy do jej zaspokojenia powinien on dążyć w drodze samodzielnych działań. Organ I instancji zauważył, że strona w okresie prawie trzech lat pozostawania bez dostępu do energii elektrycznej nie poczyniła żadnych kroków, aby we własnym zakresie zmienić zaistniałą sytuację. Z dokumentacji posiadanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, że od czasu pożaru instalacji elektrycznej strona dysponowała środkami, które można było przeznaczyć na ten cel. Organ ustalił także, że posiadając własne zasoby finansowe pozyskane z tytułu pracy dorywczej w kwocie 3500 zł A. G. nie zadbał o przyłączenie energii elektrycznej do budynku. W ocenie organu I instancji obiektywna ocena całokształtu sytuacji strony nie pozwala na przyznanie jej pomocy w sytuacji rażącej niekonsekwencji działań i braku dążenia do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. G. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ wydając decyzję o odmowie przyznania świadczenia nie uwzględnił pojęcia godności człowieka, o którym stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji działając w ramach uznania administracyjnego zbadał stan faktyczny sprawy, a stanowisko swoje przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy społecznej, a odmowa przyznania pomocy nie narusza granic swobodnego uznania. Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. G.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 407/12 oddalił skargę i wyjaśnił, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia otrzyma je, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać tego świadczenia. Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały ustaleń co do wszystkich istotnych okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy wnioskowanej przez skarżącego, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniach obu decyzji. Nie można więc postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podkreślił, że z ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 6 września 2010 r., a więc na podstawie wywiadu z okresu sygnalizowania niezaspokojonej potrzeby w postaci braku przyłączenia energii elektrycznej do budynku stanowiącego współwłasność skarżącego wynika, że był on w posiadaniu środków pieniężnych pozwalających na pokrycie kosztów związanych z tą inwestycją. Środki te natomiast rozdysponował na zupełnie inne cele, słusznie uznane przez organ administracji jako zbędne dla podstawowych potrzeb życiowych. W ramach postępowania dowodowego prowadzonego przed organami pomocy społecznej ustalono, że wnioskodawca posiada przyłącze gazowe i korzysta z pieca gazowego a nadto pieca węglowego, co pozwala mu na ogrzanie mieszkania i zaspokojenie elementarnych potrzeb. W ocenie Sądu nie można zatem przypisać organom rozpoznającym sprawę uchybień w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujących koniecznością uwzględnienia skargi. Organ zbadał również możliwość przyznania A. G. specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uznał jednak, że przypadek losowy pozwalający przyznać takie wsparcie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu co do tego, że brak należytej staranności w eksploatacji instalacji elektrycznej nie może zostać uznany za wydarzenie nagłe, nieprzewidziane, wywołane siłą wyższą. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły jako lekkomyślne zachowanie skarżącego, który nadmiernie eksploatował energię elektryczną doprowadzając do przegrzania instalacji. Słusznym też było potraktowanie jako zaniedbania postawy skarżącego, który mając świadomość złego stanu instalacji elektrycznej jako współwłaściciel budynku nie wystąpił do pozostałych współwłaścicieli o jej naprawę na wspólny koszt. W ocenie Sądu stanowisko organów pomocy społecznej oparte na czytelnie wywiedzionej argumentacji nie pozwala przyjąć, by został naruszony art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organów poprzedzających rozstrzygnięcie sprawy było prawidłowe. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły one stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie przekraczały granic uznania administracyjnego, zaś odmowa przyznania wnioskowanej pomocy została wnikliwie uzasadniona. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. G.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego to jest: - art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że doprowadzenie elektryczności do budynku nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w myśl tego przepisu, a co za tym idzie nie uzasadnia przyznania zasiłku celowego skarżącemu na tenże cel, oraz - art. 40 ust 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo iż strata jaką poniósł skarżący była następstwem przypadku losowego. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są trafne. W niniejszej sprawie skarżący oparł swoją skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy i nie nasuwa zastrzeżeń. Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.) dokonanej przez Sąd Wojewódzki poprzez uznanie, że doprowadzenie elektryczności do budynku skarżącego kasacyjnie nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, a co za tym idzie nie uzasadnia przyznania zasiłku celowego na tenże cel, oraz uznanie, że w niniejszej sprawie strata, jaką poniósł skarżący, nie była następstwem przypadku losowego. W niniejszej sprawie, co wymaga ponownego podkreślenia, skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oparcie skargi kasacyjnej na wspomnianym wyżej zarzucie wywiera ten skutek, że w sprawie są miarodajne wszystkie ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji. Skazana jest zatem na niepowodzenie próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji przez zarzut naruszenia prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, str. 373). Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie polemizuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji, podzielający stanowisko organów orzekających w sprawie. Dotyczy to w szczególności istotnej dla sprawy kwestii, którą rozstrzygnięto na niekorzyść skarżącego, a mianowicie, że w rozpatrywanej sprawie, mimo iż skarżący spełnia formalne przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, to jednak organ pomocy społecznej, działając w granicach tzw. uznania administracyjnego, miał prawo odmówić skarżącemu wnioskowanej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, regulującymi kwestię zasiłku celowego, zasiłek taki "może być przyznany". Ze sformułowania tego wynika, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie implikuje, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania, w celu dostarczania środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Zgodnie z treścią będącego materialną podstawą rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Celem przyznania zasiłku celowego jest zatem zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej osoby wnioskującej o pomoc. W realiach rozpatrywanej sprawy braku w domu skarżącego energii elektrycznej, spowodowany zresztą przez samego skarżącego, przy jednoczesnym posiadaniu pieca węglowego i gazowego, nie można zakwalifikować jako niezbędnej potrzeby, a więc potrzeby nieodzownej, bezwzględnie koniecznej, wymaganej i nieodłącznej. Mimo że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o pomocy społecznej pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej", to jednak w art. 39 ust. 2 tej ustawy zawarł przykładowe, a więc niewyczerpujące wyliczenie tego typu potrzeb, co stanowić może wskazówkę do interpretacji tego pojęcia. W przepisie tym wymienia się takie potrzeby jak: zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Są to zatem potrzeby uzasadnione podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumujące się jednorazowo. Chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten zestaw wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i drobne remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość warunków bytowych (I. Sierpowska - Komentarz Lex do art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Skarżący od lat korzysta ze wsparcia ze środków pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że w tym czasie dysponował samodzielną możliwością pokrycia kosztów naprawy przyłącza energii elektrycznej do budynku mieszkalnego będącego jego współwłasnością, z której nie skorzystał. Jeżeli zaś istniała możliwość zaspokojenia potrzeb osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej z innego niż budżet organu źródła, osoba ta zobligowana była z tej możliwości skorzystać. Zaoszczędzone w ten sposób środki mogą bowiem zostać przeznaczone - bez pokrzywdzenia potencjalnego adresata tej pomocy - na zaspokojenie potrzeb pozostałych beneficjentów, a tym samym przyczynić się do realizacji określonego w powołanym wyżej przepisie celu instytucji pomocy społecznej. Ze względu na zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnić należy, że przepis ten nie stanowił podstawy orzekania w rozpatrywanej sprawie, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Ze sformułowania tego wynika, że (tak jak i w przypadku art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy) decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy. Pod pojęciem zdarzenia losowego rozumieć natomiast należy w tym przypadku nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Decydujące zatem znaczenie w tej sprawie ma fakt, że nie sposób uznać za zdarzenie losowe, o którym mowa w tym przepisie, zawinionego przez skarżącego pożaru niewłaściwie przez niego używanej instalacji elektrycznej, szczególnie w sytuacji, w której o złym stanie technicznym skarżący wiedział i nie podjął żadnych działań mających na celu jej naprawę lub właściwą eksploatację. Taka sytuacja nie może być zakwalifikowana jako "zdarzenie losowe". Stanowi ona bowiem prostą, nieuniknioną i przewidywalną konsekwencję nieprawidłowego działania samego skarżącego. W rozpatrywanej sprawie nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny, a ich rozstrzygnięcia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowy oraz w obowiązujących przepisach ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 tej ustawy.