III SA/Wr 488/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA, Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska - Szostak, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej we W. – po rozpatrzeniu zażalenia A sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej spółką), na postanowienie tegoż organu z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. decyzją z dnia [...] r.– utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej w skrócie: o.p.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na wcześniejsze postępowanie administracyjne, w którym Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...]r. cofnął w całości zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 157 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego, udzielone spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wskutek zaskarżenia przez spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., Sąd ten – wyrokiem z dnia [...]r.– sygn.akt [...] oddalił skargę spółki. Po złożeniu przez spółkę skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...]r.(sygn.akt [...]), Naczelny Sąd Administracyjny – postanowieniem z dnia [...] r. – sygn. akt [...] wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Izby Celnej we W.z dnia [...]r. W dniu [...] r. do Dyrektora Izby Celnej we W. wpłynął wniosek spółki o przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. udzielonego decyzją z dnia [...]r. Jednakże organ ten – postanowieniem z dnia [...]r.– odmówił wszczęcia wnioskowanego przez spółkę postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej. zawartego w decyzji z dnia [...]. Spółka wniosła zażalenie. Rozpoznając zażalenie spółki, Dyrektor Izby Celnej we W. nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ zażaleniowy zauważył, że cofnięcie spółce w całości zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 157 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia takiego zezwolenia, dlatego też, na podstawie art. 165a o.p., odmówił wszczęcia wnioskowanego przez spółkę postępowania .Stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji jest związany swoją wcześniejszą decyzją cofającą zezwolenie, co wynika z art. 212 o.p. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we W. bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt wstrzymania wykonania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, gdyż okoliczność ta nie rozstrzyga kwestii zasadności cofnięcia zezwolenia. Według organu odwoławczego, sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem spółki nie ma charakteru merytorycznego, nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy, polegający na przerwaniu stosunku procesowego, który powstał po złożeniu przez spółkę wniosku o przedłużenie zezwolenia z dnia [...]r. Z tych też względów nie można było uwzględnić szeregu zarzutów dotyczących cofnięcia zezwolenia, gdyż postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte, a samo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odnosi się do kwestii proceduralnych. W konsekwencji zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów ustawy o grach hazardowych (ze względu na ich sprzeczność z Konstytucją i prawem wspólnotowym) są bezzasadne, albowiem w rozpatrywanej sprawie proceduralnej nie miały one zastosowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sposób załatwienia niniejszej sprawy (przez odmowę wszczęcia postępowania w kwestii przedłużenia zezwolenia) nie oznacza, że gdyby nawet spółka dysponowała ważnym zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie organizowania gier na automatach o niskich wygranych, to jej wniosek o przedłużenie zezwolenia byłby załatwiony pozytywnie. Dyrektor Izby Celnej powołał się przy tym na unormowania zawarte w art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.g.h.) wywodząc, że z przepisów tych wynika niedopuszczalność przedłużania na kolejne 6 lat dotychczasowych (wydanych pod rządem ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.) zezwoleń w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności przepisów prawa unijnego, organ odwoławczy zaakcentował, że zasady te miałyby zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyby prawo krajowe nie uregulowało określonej kwestii lub gdyby wystąpiła niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Dyrektora Izby Celnej przepisy dotyczące gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Organ ten odniósł się obszernie także do stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zajętego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenie wydania skarżonych rozstrzygnięć z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według obowiązujących przepisów, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie - art. 165a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie powinno być wszczęte i załatwione zgodnie z wnioskiem strony, bowiem brak było przesłanki uniemożliwiającej wykonanie żądania strony; - art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 239a i 239e o.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie ostatecznej, ale nie prawomocnej decyzji Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu cofającej zezwolenie za wykonalną podczas gdy w sprawie niniejszej, postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego pozostaje zawisłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co więcej Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji, którą cofnięto w/w zezwolenie; - art. 212 w z w. z art. 128 o.p. poprzez uznanie, że związanie organu wydaną przez siebie decyzją cofającą zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych zyskuje pierwszeństwo przed zasadą trwałości decyzji ostatecznych cechujących się prawomocnością (tj. ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. uprawniającą do urządzania gier na automatach), podczas gdy stwierdzić należy, że związanie organu oznacza wyłącznie, że z chwilą doręczenia decyzji stronie dochodzi do utrwalenia treści i formy załatwienia sprawy, bowiem organ podatkowy może zmienić zajęte w decyzji stanowisko wyłącznie w trybie uregulowanym przepisami procesowymi; - art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis, wydany przy oczywistym naruszeniu przepisów unijnej procedury prawotwórczej, na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany za nie obowiązujący, co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to wobec obowiązku sądów i organów administracji publicznej odmowy stosowania przepisów prawa krajowego, wobec których zaniechano obowiązku notyfikacji (CIA Security International z dnia 30 kwietnia 1996, C-194/94); a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchylenie w procedurze prawotwórczej, to jest brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. U. UE. L. 1998.204.37 z póź. zm.); zaniechanie temu obowiązkowi, powoduje niemożność stosowania nienotyfikowanego aktu prawa krajowego, a co warte podkreślenia, rozstrzygnięcie wniosku Spółki o przedłużenie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. w przedmiocie zezwolenia na urządzanie gier na automatach do gier o niskich wygranych nie może być oparte o przepisy, które nie mogą znajdować zastosowania, w szczególności w oparciu o art.138 ust.1 ustawy o grach hazardowych. Powołując się na orzecznictwo ETS, w tym na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. strona skarżąca wywiodła, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, m.in.art.138 ust.1 jest niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powołać się w każdym postępowaniu. W ocenie spółki zasadnym i koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia i co najwyżej zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia aktualnie zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...]r. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...], a złożonym do Sądu w dniu [...]r. spółka podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zarzuciła również naruszenia art.16 1 k.p.a. w zw. z art.128 o.p. w zw. z art.8 ustawy o grach hazardowych poprzez zignorowanie mocy wiążącej ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] r.wskutek mylnego uznania, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istniało a więc brak było przedmiotu postępowania w sprawie, podczas gdy decyzja zezwalająca nie została w chwili wydawania zaskarżonych postanowień skutecznie uchylona, naruszenie art.212 o.p. poprzez błędną jego wykładnię i mylne przyjęcie, że związanie organu wydaną przezeń ostateczną lecz nieprawomocna decyzją oznacza także związanie organu w innych sprawach. Wniosła o stwierdzenie wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem prawa na mocy art.145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając wygaśnięcie z dniem [...]r. zezwolenia i wynikającą z powyższego niemożność przedłużenia nieistniejącego już zezwolenia. Po odniesieniu się do zarzutów strony skarżącej na rozprawie, strona przeciwna podtrzymała stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanego przez spółkę postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów z zakresu administracji publicznej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podnieść należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko tut. Sądu i rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2013r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 566/12. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii proceduralnej, której istota tkwi w rozstrzygnięciu, czy wniosek strony o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, złożony po ostatecznym uchyleniu takiego zezwolenia, mógł wszcząć postępowanie administracyjne co do zmiany jednego z elementów decyzji zezwalającej, a mianowicie terminu obowiązywania tegoż zezwolenia. Trzeba przy tym dodać, że wniosek spółki, który wpłynął do Dyrektora Izby Celnej we W. w dniu [...] r., został złożony po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. skargi spółki na decyzję cofającą zezwolenie (wyrok z dnia [...] r. sygn.akt [...] oraz po wniesieniu przez spółkę skargi kasacyjnej od tego wyroku, a więc już po zawisłości sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który postanowieniem z dnia [...] r. sygn.akt [...] wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r, nie rozpoznając dotychczas merytorycznie skargi kasacyjnej. W niewadliwie ustalonym przez Dyrektora Izby Celnej stanie faktycznym sprawy wniosek spółki nie mógł wywołać zamierzonego przez stronę skarżącą skutku prawnego, albowiem wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia zezwolenia stała na przeszkodzie dyspozycja wynikająca z art. 212 w zw. z art. 165a § 1 o.p. W zaskarżonym postanowieniu organ zasadnie przyjął, że w zaistniałym przypadku wystąpiły przeszkody formalnoprawne do procedowania i orzekania merytorycznego w sprawie przedłużenia terminu obowiązywania uchylonego zezwolenia. Prawidłowo zatem organ odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego. Według art. 212 zdanie pierwsze o.p., organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Odmiennie od sformułowanej w art. 128 o.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, unormowanie zawarte w art. 212 o.p. – statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji – dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przewidzianym. Takie związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki powinien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Od daty doręczenia decyzji jakakolwiek jej zmiana pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Organ musi zatem uwzględniać skutki prawne jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Tym samym, orzekając co do wniosku strony skarżącej, organ był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro uzyskała ona przymiot ostateczności i nie została dotychczas negatywnie zweryfikowana w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istniała więc formalna przeszkoda do orzekania w sprawie przedłużenia terminu zezwolenia, skoro samo zezwolenie zostało cofnięte. Orzekanie merytoryczne w zakresie zmiany zezwolenia (przedłużenia terminu), które zostało cofnięte decyzją ostateczną (choć jeszcze nieprawomocną), oznaczałoby nierespektowanie przez organ treści wydanej, własnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, stanowiąc w konsekwencji naruszenie art. 212 o.p. Przestał już bowiem istnieć – w znaczeniu materialnym – przedmiot postępowania w zakresie zmiany elementów stosunku administracyjnoprawnego. Nie można przy tym nie zauważyć istniejącej, zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej obu spraw, z których druga – zainicjowana wnioskiem strony skarżącej – oznaczałaby w istocie ingerencję w treść materialnego stosunku administracyjnoprawnego wiążącego ten organ na podstawie art. 212 o.p. W kontekście wywodów dotyczących "związania" organu wydaną przez siebie decyzją (art. 212 o.p.), należy zauważyć, że Dyrektor Izby Celnej – odmawiając spółce wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia – prawidłowo zastosował dyspozycję art. 165a § 1 o.p., wszak skutki prawne ujęte w art. 212 o.p. mieszczą się w zbiorze przyczyn (innych niż wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Użyte w art. 165a § 1 wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" trzeba bowiem wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. Zważyć również należy, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 138 ust. 1 u.g.h. – który wskutek wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11) należy zdaniem skarżącej uznać za nieobowiązujący w polskim systemie prawa – nie znajduje uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż Dyrektor Izby Celnej rozpatrujący wniosek spółki nie stosował art. 138 ust. 1 u,g.h. i nie powoływał tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, ograniczając się do unormowań proceduralnych zawartych w ordynacji podatkowej. Wypowiedzi organu dotyczące znaczenia i skutków prawnych wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. oraz kwestii notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych (w tym art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie mają bezpośredniego związku ze sprawą objętą wnioskiem spółki, dlatego też i polemika strony skarżącej z organem w tym zakresie nie mogła oddziaływać na sposób załatwienia wniosku spółki. Twierdzenia zawarte w skardze i mające je wesprzeć argumenty spółki mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu merytorycznym dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, nie zaś w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn wyłącznie proceduralnych (art. 212 w zw. z art. 165a § 1 o.p.). W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art.125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomiędzy sprawami, w której przedmiotem skargi była decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, a niniejszą sprawą nie było takiej zależności, która nakazywałaby zawieszenie postępowania. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało skargę oddalić i orzec jak w sentencji wyroku.