I OZ 549/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Łd 5/13 wymierzające Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych oraz zasądzające od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Łd 5/13 wymierzył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych oraz zasądził od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 7 lutego 2013 r. A. K. wniósł o wymierzenie grzywny Zarządowi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Spółce z o.o. w Łodzi za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę żądania skarżący wskazał art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) W uzasadnieniu wniosku A. K. podał, że w dniu 28 grudnia 2012 roku (data wpływu skargi do organu) złożył za pośrednictwem organu skargę na bezczynność tego organu w sprawie z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji publicznych. Skarga dotyczy wniosku z dnia 8 listopada 2012 roku, na który skarżący uzyskał jedynie częściową odpowiedź w dniu 21 listopada 2012 roku. W odpowiedzi na wniosek Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Spółka z o.o. w Łodzi wniosło o jego oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego bądź o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt udzielenia skarżącemu żądanej informacji pismem z dnia 8 stycznia 2013 roku. Kwestionował też obowiązek udzielenia informacji podnosząc, że będąc prywatną firmą transportową, świadczącą usługi przewozu na terenie kraju, nie wykonującą zadań publicznych nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto powołując się na udzielenie informacji w dniu 21 listopada 2012 roku oraz w dniu 8 stycznia 2013 roku Przedsiębiorstwo wnosiło o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Stosownie zaś do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, Zgodnie natomiast do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że PKS Spółka z o.o. w Łodzi nie przekazała sądowi skargi A.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego do bezczynności doszło w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uzyskanie przez niego informacji o działaniach PKS odbywa się w trybie tejże ustawy. Sąd I instancji wskazał dalej, że w/w wyżej Przedsiębiorstwo jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o udzielenie informacji winno nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji skarga w tej sprawie winna zostać przekazana do sądu. W razie niewykonania tego obowiązku Sąd uprawniony jest zasądzenia grzywny. Sąd podał następnie, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest pełnienie funkcji zarówno dyscyplinującej, jak również represyjnej i że wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie a organ nie jest uprawniony do weryfikowania zasadności skargi. Sąd wskazał, że określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu, nieprzekazanie skargi do Sądu pomimo ustawowego obowiązku, brak istnienia lub przedstawienia przez organ okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy oraz charakter sprawy będącej przedmiotem skargi. W zażaleniu zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe, błędne zastosowanie - przez wymierzenie spółce PKS w Łodzi spółce z ograniczoną odpowiedzialnością grzywny w trybie określonym we wskazanym przepisie, mimo że w przedmiotowej sprawie nie można było uznać podmiotu - Spółki jako organu posiadającego obowiązek udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe uznanie, że podmiot prawa prywatnego nie jest organem i nie wypełnia dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. spowodowałoby brak możliwości nałożenia na Spółkę grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej zarzucono naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie wskazanej normy prawnej tj. uznanie, że spółka prawa prywatnego, niebędąca podmiotem publicznoprawnym ani też nie wykonująca żadnych zadań o charakterze publicznym jak i niedysponująca majątkiem publicznym zobowiązana jest do udostępnienie informacji o wewnętrznych sprawach spółki w trybie udostępniania informacji w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie spółki za organ, który może zostać ukarany grzywną w trybie art. 55 P.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie A.K. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Skarżący w przedmiotowej sprawie żądał jednak udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.). Ustawa ta w art. 21 pkt 1 stanowi, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. W sprawie niniejszej, PKS Spółka z o.o. w Łodzi nie przekazała sądowi skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego, do bezczynności doszło w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, a wskazuje na powyższe okoliczność, że skarżący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił w trybie u.d.i.p Zgodnie z treścią przepisu art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak zatem wynika z tego katalogu podmiotami obowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są nie tylko organy władzy publicznej, ale i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, także powierzone. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak rozpatrywanie kwestii obowiązków PKS w sprawie udzielenia żądanej informacji publicznej, a wywiązanie się tego podmiotu z obowiązku przekazania skargi Sądowi. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie skargi do Sądu nie przekazano. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest pełnienie funkcji zarówno dyscyplinującej, jak również represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w powołanym przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie bądź – w przypadku zastosowania przepisów u.d.i.p. – w terminie przewidzianym w tym ustawie. Z kolei z unormowania art. 55 P.p.s.a. wynika, że w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego bezwarunkowym obowiązkiem organu jest przekazanie do sądu administracyjnego akt sprawy wraz ze skargą. Powyższe dotyczy również podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. W żadnym razie organ nie jest uprawniony do weryfikowania zasadności skargi i samodzielnego decydowanie o nadaniu lub odmowie nadania jej dalszego biegu. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne. Innymi słowy badanie dopuszczalności skargi należy bowiem do kompetencji sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Łodzi Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi nie przekazała sądowi skargi A. K., a z uwagi na przytoczoną powyżej argumentację, Sąd miał obowiązek orzec w przedmiocie grzywny. Określenie zaś jej wysokości na 500 zł jest adekwatne do stopnia zawinienia organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.