II OSK 2114/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 78/13 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 78/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. R., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez obywatelkę Republiki Białorusi A. S. vel R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. orzekającą o odmowie udzielenia wnioskodawczyni zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ wskazał, iż A. S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpiła do Wojewody M. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Cudzoziemka swój wniosek uzasadniała prowadzeniem od dnia 1 lipca 2011 r. działalności gospodarczej pod firmą "[...]" S. A. w G. Działalność ta została wpisana do ewidencji działalności gospodarczej Burmistrza Gminy i Miasta G. pod numerem [...], na podstawie karty pobytu Nr PL [...] wydanej przez Wojewodę M. dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda M. odmówił A. S. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, gdyż w ocenie organu działalność prowadzona przez nią jest niezgodna z obowiązującymi w Polsce przepisami prawa. Organ stanął na stanowisku, że A. S. ma prawo podejmować i wykonywać działalność gospodarczą wyłącznie w formie spółki: komandytowej, komandytowo-akcyjnej, akcyjnej i z ograniczoną odpowiedzialnością, a także do przystępowania do takich spółek oraz obejmowania bądź nabywania udziałów lub akcji, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, tj. w oparciu o przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania A. S., która w dniu [...] marca 2012 r. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim J. R. i przyjęła nazwisko męża, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że cudzoziemka A. R. nie mogła, stosownie do treści art. 13 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, prowadzić działalności gospodarczej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż w chwili wpisu do ewidencji działalności gospodarczej posiadała zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z okolicznością określoną w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach – zezwoleniem na pracę. Na poparcie swojego stanowiska Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołał się do decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2012 r., na podstawie której działalność gospodarcza prowadzona pod firmą "[...]" S. A. w G. została wykreślona z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z powodu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z naruszeniem prawa. Organ powyższą okoliczność uznał za wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i nie badał czy ziściły się pozostałe przesłanki wynikające z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie uwzględnił w niniejszym postępowaniu faktu zawarcia związku małżeńskiego przez cudzoziemkę z obywatelem polskim, gdyż - zdaniem organu II instancji - orzekanie w zakresie innym, niż czynił to organ I instancji byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach oraz przepisów postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organy orzekające w sprawie niesłusznie uznały, że nie prowadzi ona działalności gospodarczej, jak również nie zbadały czy prowadzona przez nią działalność gospodarcza jest korzystna dla gospodarki narodowej. Ponadto organ powinien zbadać czy zachodzą inne podstawy do udzielenia jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w szczególności wziąć pod uwagę fakt zawarcia związku małżeńskim z obywatelem polskim. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2011 r. A. S. wystąpiła do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając wniosek prowadzeniem działalności gospodarczej w Polsce. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., skierowaną do A. S., odmówił cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. R., która udokumentowała jednocześnie, że w dniu [...] marca 2012 r. jako A. S. zawarła związek małżeński z J. R. i po zawarciu małżeństwa nosi nazwisko R. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., skierowaną do A. S. vel R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania danych osobowych (nazwiska) wnioskodawcy i to w sposób odmienny od wskazanych przez tę osobę. Takie ustalenia wykraczają poza zakres uprawnień organu odwoławczego i powodują przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy. Jeżeli osoba składająca odwołanie wskazuje, że nazywa się A. R., to organ odwoławczy winien zweryfikować zasadność zmiany nazwiska wnioskodawczyni w toku postępowania. Skarżąca udokumentowała w toku postępowania odwoławczego, że po zawarciu małżeństwa z J. R. w dniu [...] marca 2012 r. nosi nazwisko R. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był wydać decyzję w stosunku do osoby o tym nazwisku i w uzasadnieniu decyzji wykazać podstawę zmiany nazwiska wnioskodawczyni. Niedopuszczalnym natomiast było określenie w sentencji decyzji organu odwoławczego osoby wnioskodawcy jako A. S. vel R. Arbitralne dokonanie przez organ zmiany nazwiska strony wykracza poza zakres uprawnień organów administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 264, poz. 1573, ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło więc do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 75, 76, 77 i 80 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zmiana treści wniosku i jego podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego nie może zostać uwzględniona przez organ II instancji, gdyż nie jest to dopuszczalne według Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649, przyjął, że dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ odwoławczy winien wydać decyzję skierowaną do osoby wnioskodawczyni noszącej aktualnie nazwisko R. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszył te przepisy i że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w jaki sposób Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców miał naruszyć art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz jaki wpływ na wynik sprawy miało mieć domniemane naruszenie przez organ tych przepisów. Powołując się na te podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że okoliczność zawarcia związku małżeńskiego została podniesiona przez cudzoziemkę dopiero w odwołaniu od decyzji Wojewody M. Odpis skrócony aktu małżeństwa został złożony do akt sprawy wraz z odwołaniem. Organ oznaczył stronę w decyzji odwoławczej jako A. S. vel R., aby zapewnić pewność obrotu prawnego, gdyż wnioskodawczyni przez długi czas występowała pod nazwiskiem S., posługiwała się również paszportem białoruskim na poprzednie nazwisko. Słowo "vel" oznacza "albo", "albo też", "albo raczej", "czyli". Użycie go w decyzji nie jest wyrazem jednostronnego ustalenia przez organ, że cudzoziemka używa jednego z tych nazwisk albo obu jednocześnie. Użycie w decyzji poprzedniego nazwiska cudzoziemki obok obecnego miało walor wyłącznie informacyjny i nie stanowiło jednostronnej zmiany jej nazwiska z pominięciem treści akt administracyjnych, w których znajduje się odpis skrócony aktu małżeństwa. Ponadto oznaczenie strony w ten sposób (poprzednim i obecnym nazwiskiem) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie może być przecież wątpliwości, że decyzja ta została skierowana do wnioskodawczyni. Sąd nie uzasadnił odmiennego poglądu w tym zakresie, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, lecz podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ze stanu faktycznego tej sprawy wynika, że w przeddzień wydania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] marca 2012 r. A. S. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim J. R. i przyjęła nazwisko męża. Okoliczność ta znana była organowi II instancji, gdyż została podniesiona przez cudzoziemkę w odwołaniu od decyzji Wojewody M., a odpis skrócony aktu małżeństwa został złożony do akt sprawy wraz z odwołaniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie udzielenia wnioskodawczyni zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Organ oznaczył stronę w decyzji odwoławczej jako A. S. vel R., co sugerowałoby, że strona posługuje się równocześnie, wymiennie dwoma nazwiskami. Jak wskazał organ w skardze kasacyjnej, słowo "vel" oznacza bowiem: "albo", "albo też", "albo raczej", "czyli". Z akt sprawy wynikało natomiast, że od dnia [...] marca 2012 r. wnioskodawczyni nosi jedynie nazwisko R. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to uchybienie procesowe, gdyż adresat decyzji nie został prawidłowo określony. Dbając o zachowanie bezpieczeństwa obrotu prawnego, w sytuacji gdy wnioskodawczyni przez długi czas występowała pod nazwiskiem S. i nadal posługiwała się paszportem białoruskim na poprzednie nazwisko, organ powinien określić adresata decyzji jako A. R. (poprzednio S.). Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , gdyż w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji była wnioskodawczyni – jedyna strona tego postępowania. Błąd ten mógł więc podlegać sprostowaniu. Ponadto, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. To w przypadku decyzji pozytywnej niejednoznaczne oznaczenie nazwiska wnioskodawcy mogłoby rodzić wątpliwości przy wydaniu karty pobytu, w której zamieszcza się imię i nazwisko cudzoziemca (art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. są uzasadnione. Zgodnie z art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, lecz zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, iż zmiana treści wniosku i jego podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego nie może zostać uwzględniona przez organ II instancji. W tej sprawie wnioskodawczyni wskazała w odwołaniu, że w dniu [...] marca 2012 r. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim, w związku z czym zachodzi dodatkowa przesłanka udzielenia jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę co do istoty wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ II instancji. W wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 419/06 (publ. LEX nr 266435) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ujawnienie w toku postępowania administracyjnego nowej i prawnie znaczącej okoliczności faktycznej uzasadnia jej uwzględnienie przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, organ uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie ten, który istniał w chwili wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy podnieść, że organy administracji publicznej powinny czuwać na tym, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. (...) Reasumując należy stwierdzić, że rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawcy w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji. W tej sprawie organ odwoławczy powinien był więc rozpoznać sprawę w jej całokształcie i wziąć pod uwagę wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji, nawet te, które powstały już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jeżeli zaistnienie tych przesłanek wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ mógł uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że – zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. – przez czas trwania kolejnego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie (do czasu wydania decyzji ostatecznej) pobyt cudzoziemki uważany był za legalny. Skarżąca spełniła bowiem przesłankę z art. 61 ust. 1 tej ustawy, a więc złożyła wniosek w terminie co najmniej 45 dni przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Pominięcie przez organ odwoławczy przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, która nastąpiła już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy), powodowałby konieczność złożenia przez skarżącą nowego wniosku i pozbawiałoby ją ochrony przewidzianej w art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. jest prawidłowy, choć jego uzasadnienie jest błędne. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy powinien więc rozpoznać sprawę z uwzględnieniem przesłanki zawarcia przez wnioskodawczynię związku małżeńskiego z obywatelem polskim (art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy). W przypadku konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym mowa w art. 55 ustawy organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.