IV SA/Po 160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W.Sp. z o. o. w W. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]Wojewoda W. po rozpoznaniu zażalenia W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z [...] października 2012 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z [...] października 2000 r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta W.postanowieniem z [...] października 2012 r. odmówił wnioskowanego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia Burmistrza W. z [...] października 2000 r. zamiaru wykonania remontu ulic D. i S. w W.. Dalej organ podniósł, że w zażaleniu na powyższe postanowienie strona wskazała, iż Starosta W. postąpił niezgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 lipca 2012 r. (sygn. akt IV SAB/Po 21/12), w którym jednoznacznie wskazano, iż w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W ocenie W.wszczynając postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, Starosta W. powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w tej konkretnej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, co jednoznacznie determinuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że strona wniosła o wznowienie, przez organ pierwszej instancji, postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które zakończyło się wydaniem przez organ zaświadczenia, iż nie wnosi on sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że zgłoszenie zamiaru budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2009 r., sygn II OSK 307/08). Do momentu wydania ewentualnej decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa), wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy spraw, które zakończyły się decyzją ostateczną lub postanowieniem na które przysługuje zażalenie. W sprawie, w której organ działa w innej formie prawnej, tj. nie wydaje decyzji administracyjnej lub postanowienia na które przysługuje zażalenie, nie można żądać wznowienia takiego postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podniósł, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 Kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Zakończenie sprawy decyzją ostateczną jest jedną z kwestii podlegających badaniu w stadium poprzedzającym wszczęcie postępowania wznowieniowego, którego zadaniem jest ustalenie dopuszczalności prowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienia wymogów formalnych. Gdy organ stwierdzi, iż zachodzi niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie wynikająca z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (odpowiednio postanowienie), gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145, 145a i 145b (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). W ocenie organu pismo Starosty W. skierowane do Urzędu Miejskiego w W., informujące o braku złożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia Burmistrza z [...] października 2000 r. nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia zaskarżalnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W.Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę, co pociąga za sobą dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Starosta powinien wydać decyzję sprzeciwu i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót objętych zgłoszeniem. Skarżący podkreślił, że organy zamiast zgodnie z obowiązującym prawem przeprowadzić postępowanie w celu wydania pozwolenia na budowę, wykonały obejście ustawy poprzez inną czynność prawną w postaci zgłoszenia. Zdaniem skarżącego jeżeli zostanie usankcjonowane takie działanie organów administracji publicznej, to w tzw. trudnych i niewygodnych sprawach, organy zamiast zgodnie z prawem przeprowadzić postępowanie zakończone decyzją administracyjną, będą działały na podstawie zgłoszenia, co w rzeczywistości prowadzi do obejścia prawa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, czynność prawna mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Czynnością prawną podjętą w celu obejścia ustawy jest czynność, wprawdzie nieobjęta zakazem prawnym ale przedsięwzięta w celu osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo (System Prawa Prywatnego, tom 2. pod redakcją Z. Radwańskiego. Warszawa 2002. s. 227-228). W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim zachowaniem. Napotykając na prawny zakaz wykonania robót bez uzyskania pozwolenia na budowę, zostało dokonane "obejście" go poprzez wykonanie robót na podstawie zgłoszenia. Natomiast organ mający prawny obowiązek wydania decyzji sprzeciwu, nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz obchodzi ustawę poprzez wydanie zaświadczenia, że nie wnosi sprzeciwu. Skarżący podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekając w podobnej sprawie, wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 421/12 wskazał, iż "większość spraw ze skarg Skarżącej wynika ze sporów na tle przebiegu ul. D. na fragmencie działki nr [...]", "dla oceny ochrony uzasadnionych interesów Skarżącej jako podmiotu powołującego na przysługujący Spółce tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]", "Wojewoda winien zatem zobowiązać Gminę W. do wykazania w zakreślonym terminie, czy Gmina jest właścicielem fragmentu działki nr [...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga nie zawiera nowych argumentów poza podnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego, które należałoby poddać merytorycznej ocenie. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę oraz dołączył do akt kserokopię decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. na okoliczność, że ulica D. nie leży na działce [...] tylko obok na działce [...], a także wypis z planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody W. o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty W. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ulicy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Polega ona na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa oraz art. 145b § 1 Kpa nie wpłynęła na treść decyzji (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 341). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145 a Kpa wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Wobec powyższego w pierwszej zatem kolejności zbadania wymaga kwestia czy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna. Decyzje ostateczne to rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej, od których zgodnie z art. 16 § 1 Kpa nie przysługuje odwołanie. Przy czym o rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną nie decyduje nazwa nadana czynności przez organ administracji, tylko materialna i formalna strona czynności, która jest podstawą do zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. T. IX, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 251 oraz podana tam literatura). Zakończenie sprawy decyzją ostateczną podlega badaniu w stadium wszczęcia postępowania, którego zadaniem pozostaje ustalenie dopuszczalności prowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Zgodnie z art. 149 § 1 Kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, którego wydanie stosownie do art. 149 § 2 Kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 Kpa), na które przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 Kpa). Niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych albo podmiotowych. Pośród przyczyn przedmiotowych wskazuje się w doktrynie, oprócz złożenia żądania po upływie terminu, wyłączenia tego trybu przez przepisy szczególne, brak zakończenia postępowania decyzją ostateczną (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 743-744, B. Adamiak, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. T. IX, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 259). W przedmiotowej sprawie skarżący domaga się wznowienia postępowania zakończonego zaświadczeniem Starosty z dnia [...] listopada 2000 r. o zaniechaniu wniesienia sprzeciwu do złożonego przez Burmistrza zgłoszenia z dnia [...]października 2000 r. zamiaru wykonania robót budowlanych. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kpa, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że Inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kpa, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044, wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, publ. w ONSAiWSA 2011/2/26, i wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Podobne stanowisko wyrażono też w artykule "Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest." A. Plucińska-Filipowicz, Rzeczpospolita 2008/6/24: Organ jest właściwy (kompetentny) do przyjęcia zgłoszenia budowy jako oświadczenia Inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a także do doprowadzenia do skompletowania zgłoszenia (poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia). Organ nie ma natomiast kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego zgłoszenia. Jego czynności w tym zakresie nie mają niewątpliwie charakteru procesowego w rozumieniu przepisów Kpa (...). Wydanie postanowienia nie powoduje bynajmniej, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której stosuje się przepisy Kpa, bo kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez ustawę Prawo budowlane. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie zgłoszenia Burmistrza zamiaru wykonania remontu ulicy nie toczyło się postępowanie administracyjne, które zakończyło się ostateczną decyzją. Stąd też brak jest podstaw do uznania, że w sprawie nie zgłoszenia sprzeciwu istnieje podstawowa przesłanka do wznowienia postępowania jaką jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro w sprawie zgłoszenia nie toczyło się postępowanie, to nie można uznać, że istnienie postępowanie, które można by wznowić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. ja