II OSK 2771/13

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 71/13 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 21 listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 21 listopada 2012 r., nr ... wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. z dnia 2 października 2012 r., nr ..., 2. zasądza na rzecz A. A. od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwotę 1080 (tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 71/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. A. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 21 listopada 2012 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem postępowania była kwestia legalności usytuowania otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ... w odległości, od 3,50 do 3,70 m od granicy działki sąsiedniej o nr. Sąd Wojewódzki stwierdził, że prawidłowo organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany przed 1995 r. i w związku z tym trafnie przyjął, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Obiekt bowiem został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a jej art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisów art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę Prawo budowlane z 1974 r. Sąd Wojewódzki powołując się na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazał, że wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto podniósł, że o konieczności sytuowania budynków w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki stanowiły § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 7, poz. 62 ze zm.) i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W obecnym stanie prawnym kwestię tą uregulowano w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Sąd Wojewódzki wywiódł, że od samego początku budynek był posadowiony niezgodnie z obowiązującymi w okresie jego budowy przepisami, jak również niezgodnie z przepisami obowiązującymi aktualnie. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organ nakazał skarżącemu usunięcie stanu niezgodnego z prawem przez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, posadowienie budynku narusza aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez to, że budynek skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Z ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego wynika w sposób bezsporny, że budynek skarżącego jest posadowiony w odległości od 3,50 do 3,70 m od granicy działki, co jest niezgodne z przywołanymi przepisami. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nakazane przez organy administracji zmiany, doprowadzą do sytuacji, w której przedmiotowy budynek będzie odpowiadał wymogom przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. z dnia 2 października 2012. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. zarzucono: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 330 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), przez nieuwzględnienie cytowanego przepisu i uznanie, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie w całym zakresie, a co za tym idzie nieuprawnione zastosowanie przepisów omawianego rozporządzenia do budynku, który był faktycznie wybudowany i użytkowany przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w stosunku do którego nie stwierdzono, na podstawie odrębnych przepisów, że zagraża bezpieczeństwu ludzi, albowiem organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji rozpoznały sprawę z pominięciem faktu, iż skarżący A. i E. A. swój dom jednorodzinny na działce nr ... (obecnie nr ...) wybudowali w 1986 roku na podstawie decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta A. K. z dnia 24 października 1983, znak: ..., spełniając wszelkie wymagane ówcześnie prawem budowlanym warunki, które uległy zmianom dopiero po przeprowadzeniu postępowania w zakresie wznowienia granic w 2011 roku, w tym prac geodezyjnych na granicy działki ... i ..., gdyż obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku (Dz. U. 1980, Nr 17, poz. 62) § 12 ust. 2 przewidywało możliwość pobudowania budynku w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy o ile odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym wynosi co najmniej 8 metrów, 2) naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., a w szczególności procesowej zasady ogólnej dotyczącej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowiącej wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów ujawnionych w toku postępowania, a przede wszystkim faktu, iż skarżący A. i E. A. wybudowali swój dom jednorodzinny w oparciu o cyt. powyżej prawomocną decyzję z 1983 roku zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa uwzględniającego aktualny wówczas stan faktyczny, a wiec nie powinni być zobligowani decyzją z dnia 2 października 2012, ..., wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A.-K., do zlikwidowania, poprzez zamurowanie wszystkich istniejących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku mieszkalnego. Uczestnik postępowania A. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ, bezpodstawnie, dla ustalenia stanu faktycznego i jego oceny zastosowano w sprawie przepisy techniczne wykonawcze do Prawa budowlanego z 1994 r., chociaż nie ulega wątpliwości, że otwory, których zamurowanie nakazano, powstały w czasie budowy obiektu na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Trafnie wprawdzie Sąd Wojewódzki powołał się na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazując, że wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem polega na doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych, to jednak zamiast przeprowadzenia oceny stanu rzeczy w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki odwołał się również do § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony już wcześniej w wyroku tego Sądu z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1749/10, LEX nr 1134668, iż stosując uprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, organy winny również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze. Przekonujące jest bowiem uzasadnienie, iż rozporządzenie jako akt podustawowy wydany może być wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie. Skoro zatem w konkretnym stanie prawnym zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy to tym samym zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy, nie zaś rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., które wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przypominając, że postępowanie w sprawie wyjaśnienia, czy nastąpiła samowola budowlana składa się z dwóch podstawowych faz, a to, po pierwsze ustalenia, czy przy budowie obiektu naruszono przepisy, po drugie oceny i zastosowania odpowiednich środków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy zwrócić uwagę, że dla oceny powyższych kwestii istotny jest czas, w którym doszło do ewentualnego naruszenia prawa. Jeśli zatem organ stwierdza, jak w tej sprawie, że budynek wybudowano z odstępstwem od projektu z 1983 roku, to oceny ewentualnych naruszeń prawa dokonać należy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a nie przepisami obecnymi. Zauważyć przy tym trzeba, że doszukując się naruszenia prawa dawniej obowiązującego zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki przywołały tylko treść ust. 1 § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., nie dokonując w ogóle wagi odstępstwa w świetle ust. 2 tego przepisu, który dopuszczał, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, zmniejszenie odległości podanych w ust. 1, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Zaś z akt sprawy wynika, że sąsiadujący budynek położony był w odległości 9 m od budynku projektowanego, a ewentualne odstępstwo nie przekroczyło 0,5 m. Jeśli zatem ustalono, że nastąpiło nieznaczne przesunięcie budynku projektowanego w kierunku granicy z działką sąsiednią, to ocenić należało, czy doszło do jego zbliżenia w sposób naruszający wartości podane w ust. 2 omawianego przepisu, a jeśli nie, to czy stan taki tworzy podstawę do przyjęcia, że naruszony został ówcześnie obowiązujący porządek budowlany. Dopiero odmienne ustalenia mogłyby stanowić podstawę do rozważań, czy i jakie przepisy należałoby zastosować. Na marginesie przypomnieć należy, że o ile w Prawie budowlanym z 1994 r. znalazł się art. 63 zobowiązujący inwestora do przechowywania dokumentacji budowlanej, to takiego obowiązku nie nakładały wcześniej obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nie było zatem podstaw do kierowania takich wymagań w stosunku do inwestora, przeciwnie to organy winny ustalić stan faktyczny w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia końcowego. Dodać też trzeba, że podejmując decyzję o nakazie zamurowania otworów okiennych organ nadzoru budowlanego nie może pominąć innych przepisów technicznych określających minimalne warunki użytkowe, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia na pobyt ludzi, w tym wymagań związanych z oświetleniem pomieszczeń, czy chociażby określających stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w takich pomieszczeniach. Nakaz zamurowania okien może zatem pociągać znacznie dalej idące konsekwencje wymagające odniesienia się do tych problemów przez organy wydające taki nakaz. Bez znaczenia przy tym jest, czy chodzi tu o zamurowanie otworów ścianą z cegły pełnej, czy też zastosowanie tzw. luksferów, gdyż, pomimo przenikania przez nie światła, z technicznego punktu widzenia stanowią one odpowiednik wypełnienia zwykłą cegłą co powoduje, że tak wypełnione otwory tworzą już powierzchnię ściany, nie mogą zatem być brane pod uwagę przy określaniu oświetlenia pomieszczeń. Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżony akt jak i decyzję go poprzedzającą, ponieważ dotknięta jest tą samą wadą, co akt zaskarżony, a jej uchylenie jest niezbędne do prawidłowego ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego na właściwej podstawie prawnej. W toku tego postępowania organ uwzględni rozważania podjęte w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ze szczególnym uwzględnieniem podjęcia oceny stanu faktycznego sprawy w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 1