II SA/Wr 145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. D. i W. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, w zakresie zmian obejmujących budowę garażu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. odmówił B. D. i W. P. zmiany decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego przy ul. J. N. [...] (działka nr 5/4, część działki nr 5/12, AM-[...], obręb O.) we W. w zakresie planowanej budowy garażu. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że przedmiotem planowanych zmian jest rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż. Budynek zaprojektowanego garażu wraz z budynkiem jednorodzinnym tworzą jedną bryłę budynku mieszkalnego. W przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania przywołany przez inwestorów przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten, zdaniem organu, dotyczy sytuowania garażu, a nie rozbudowy budynku. Gdyby jednak przyjąć, że zakres zmian obejmuje dobudowę garażu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to planowana inwestycja nie jest zgodna z § 15 ust. 2 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy J. w obrębie O. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.). Na terenie oznaczonym symbolem 3 MN dopuszcza się wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące. Przedmiotowa inwestycja wskazuje, że garaż dobudowany do budynku mieszkalnego nie jest budynkiem wolno stojącym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy, podnosząc przede wszystkim, że na terenie wymienionej jednostki strukturalnej 3MN miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację budynków gospodarczych i garażowych. Natomiast obowiązek realizacji zabudowy wolno stojącej dotyczy jedynie budynków jednorodzinnych. Ponadto odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu I instancji co do braku zgodności inwestycji z § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego) jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Takie "wtórne" w stosunku do "podstawowego" postępowanie jest ograniczone do "zakresu" dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonej w art. 32-35 ustawy sekwencji czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw "odpowiednio do zakresu tej zmiany". W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że rzeczywisty zakres wnioskowanej zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r.(nr [...]) obejmuje budowę budynku garażowego przylegającego do domu mieszkalnego. Zatem planowana zmiana nie stanowi "dobudowy" czy też "przebudowy" budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz stanowi zmianę pierwotnego projektu budowlanego polegającą na realizacji dwóch oddzielnych obiektów budowlanych: budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przylegającego do niego garażu. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie mamy do czynienia z "dobudową"( wskutek realizacji dodatkowego pomieszczenia garażu), czy też "rozbudową"(budowa dwóch obiektów budowlanych w miejsce pierwotnie projektowanego jednego obiektu), ponieważ ww. pojęcia dotyczą istniejącego, a więc oddanego do użytku obiektu budowlanego. Tymczasem, przedmiotem niniejszego postępowania w trybie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego jest zmiana wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedmiotem wnioskowanej zmiany nie była zatem modyfikacja gabarytów budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na skutek realizacji dodatkowego pomieszczenia garażu w obrębie budynku mieszkalnego. Gdyby tak interpretować przedłożony projekt zamienny, to doprowadziłoby do konkluzji, że powstały w wyniku dokonanej zmiany budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na granicy z działką nr 5/3 nie spełnia wymogów § 12 cyt. wyżej rozporządzenia. Stąd koncepcja inwestorów aby zaplanować garaż nie jako dodatkowe pomieszczenie budynku mieszkalnego lecz jako oddzielny budynek, wskutek czego miałby do niego zastosowanie wspomniany przepis § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, wedle którego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Organ odwoławczy oceniając planowane zamierzenie – polegające na realizacji dwóch obiektów budowlanych, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przylegającego do niego budynku garażu - pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] r. Nr [...]) stwierdził, że dla terenu zainwestowania, oznaczonego na rysunku planu symbolem 3MN ( § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały) ustalono przeznaczenie podstawowe w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan dopuszcza także zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, sytuowanie obok budynków mieszkalnych, budynków garażowych. Zatem na terenie 3MN dopuszczalna jest realizacja inwestycji w postaci budowy dwóch budynków, co jednak nie oznacza, że dopuszczalna jest realizacja wnioskowanego zamierzenia, gdyż w § 15 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. zawarto obostrzenie polegające na tym, że budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako "wolno stojące". Brak jednakże w uchwale definicji budynku "wolno stojącego". Definicji tego pojęcia nie zawierają także powszechnie obowiązujące akty prawne rangi ustawowej i podstawowej. Dlatego organ odwoławczy wskazał, że w tej sytuacji należy określić potoczne znaczenie pojęcia "budynek wolno stojący" w oparciu o orzecznictwo sądowe. W oparciu o przytoczone orzeczenia (wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1305/11, wyrok WSA w Krakowie 29 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1147/10, wyrok WSA w Kielcach z 13 września 212 r. sygn. II SA/Ke 518/12) Wojewoda D. przyjął, że konstytutywnymi elementami uznania budynku jako "wolno stojący" są zarówno cecha samodzielności konstrukcyjnej jak i - co najistotniejsze w niniejszej sprawie – brak fizycznej styczności z innym obiektem budowlanym. Aby budynek mógł zostać uznany za wolno stojący, musi być zachowany wolny dostęp do wszystkich ścian budynku mieszkalnego. Powyższe założenie uwypukla również znaczenie definiowanej cechy w aspekcie wyznaczania wzorców zagospodarowania przestrzeni. W takim właśnie celu prawodawca lokalny zawarł omawiane obostrzenie w planie miejscowym, dopuszczając na terenie jednostki 3MN zabudowę mieszkaniową jedynie w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych "wolno stojących", dla zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem w niniejszej sprawie w wyniku planowanej zmiany miałoby dojść do powstania dwóch: budynków mieszkalnego jednorodzinnego i garażowego, co spowoduje utratę przez budynek mieszkalny jednorodzinny cechy budynku "wolno stojącego", ponieważ do niego będzie ściśle przylegać budynek garażu. Nie będzie więc w tym wypadku możliwości swobodnego dostępu do wszystkich ścian budynku mieszkalnego. Tym samym, proponowana zmiana zakładałaby realizację zamierzenia sprzecznego z założeniami m.p.z.p. To z kolei oznacza, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia ustawowego wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. D. i W. P. wnieśli o zmianę powyższej decyzji Wojewody D. utrzymującą w mocy odmowną decyzję Prezydenta W. w zakresie zmian obejmujących budowę garażu. W ocenie skarżących przedstawiona argumentacja nie jest zgodna z prawdą oraz obowiązującymi przepisami. Skarżący wskazują, że traktując dobudowę garażu jako modyfikację gabarytów budynku mieszkalnego jednorodzinnego mamy nadal do czynienia z budynkiem zgodnym z warunkami technicznymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie zmieniony projekt garażu jest budynkiem wolnostojącym, oddylatowanym od budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwoma centymetrami. Skarżący podkreślają, że § 273 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że "Odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się...". W dalszej części skargi skarżący podkreślają, że wszystkie przytoczone przez Wojewodę D. przykłady zawarte w przywołanych wyrokach świadczą na ich korzyść, a nie są argumentami na decyzję odmowną. Według skarżących planowana inwestycja, spełnia warunki ustawy Prawo budowlane oraz warunki obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Punkt 4 został dodany do punktu 3 § 12 cyt. rozporządzenia niedawno. W ocenie skarżących zamiarem ustawodawcy było "zezwolenie" na dogęszczenie zabudowy, szczególnie w miastach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Proponowana zmiana projektu budowlanego –jak sami przyznali skarżący w skardze – miałaby polegać na "dodaniu" do wcześniej zaplanowanego domu mieszkalnego jednorodzinnego dodatkowego budynku - "oddylatowanego" od niego garażu. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno wykładnia gramatyczna jak i systemowa przepisów analizowanego planu miejscowego wskazuje, że prawodawca lokalny przewidział dla jednostki strukturalnej 3MN jednoznaczne wzorce zagospodarowania przestrzennego. W przeciwieństwie do innych terenów (zob. ustalenia dla jednostek 2MN, Mn/MW) wprowadził nakaz realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych tylko jako "wolnostojących", czyli z wykluczeniem zabudowy bliźniaczej oraz szeregowej. Oznacza to, że jego niedwuznaczną intencją było właśnie hamowanie nadmiernego "dogęszczania" zabudowy. Tym samym, zaproponowana przez skarżących zmiana, która przewiduje posadowienie pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą z sąsiednią działką budowlaną ściśle przylegającego garażu spowoduje, że pierwotnie planowany budynek mieszkalny nie będzie już budynkiem "wolnostojącym". Pozostając w kontekście zgodności formy architektonicznej zmienionej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, nie można zdaniem organu stracić z pola widzenia, że skarżący forsują interpretację przepisów prawa, który umożliwiłby im realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w dwoma przylegającymi budynkami garażowymi, a w konsekwencji do zbudowania całej szerokości działki nr 5/4 (por. akta sprawy zakończonej pierwotną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr. Nr [...]). Można zatem założyć, że przy zastosowaniu zaproponowanej przez skarżących interpretacji przepisów, każdy z potencjalnych inwestorów w obrębie jednostki planu 3MN, w tym właściciele przylegających po bokach działek budowlanych, mogliby również realizować podobną zabudowę na całej szerokości poszczególnych działek. To w konsekwencji oznaczałoby dopuszczalność realizacji zabudowy w formie szeregowej, która dopuszczona została jedynie w obrębie jednostki planu MN/MW. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przypomnienia w pierwszej kolejności wymaga fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego była odmowa zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego. Podstawą prawną do wydania kwestionowanej przed sądem administracyjnym decyzji stał się przepis art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (...). Z treści planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy J. w obrębie O. we W. (Dz.Urz. Woj. D. Z [...] r., Nr [...], poz. [...]), wynika że teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne oznaczony jest symbolem 3MN . W § 15 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego 3MN określone zostało "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Zaś w ust. 2 pkt 2, w ustaleniach dotyczących kształtowania zabudowy unormowano, że "budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako wolno stojące". Oznacza to zdaniem sądu, że na tym terenie nie jest dopuszczalna żadna inna zabudowa niż wolno stojąca. Nie można więc sytuować na tym terenie budynków mieszkalnych i innych im towarzyszących (np. garaży, budynków gospodarczych, komórek itp.) w taki sposób, który by mógł doprowadzić przy ulicy J. N. (od strony terenu oznaczonego 3MN) zabudowę każdej działki niejako z jednej strony "od granicy z działką sąsiednią" do następnej "granicy z działką sąsiednią". Zezwalając na proponowany przez inwestorów sposób usytuowania garażu tuż przy budynku mieszkalnym (ok. 2 cm od budynku) i do granicy działki sąsiedniej, organ musiałby w przyszłości potraktować w sposób podobny i innych inwestorów, którzy postanowiliby sytuować garaże w taki sam sposób jak skarżący, co w istocie mogłoby doprowadzić do zabudowy szeregowej, a ta nie jest dopuszczalna na terenie oznaczonym symbolem 3MN. Prawodawca lokalny, co wyraźnie wynika z analizy planu miejscowego, w obrębie ul. J.N. różnicuje zabudowę jednorodzinną na zabudowę szeregową, zabudowę bliźniaczą i wolno stojącą (3MN). Jak trafnie ustalił organ, budowa garażu w sposób zaproponowany przez skarżących na działce nr 5/4 doprowadziłaby do utraty przez budynek mieszkalny jednorodzinny charakteru wolno stojącego. Termin "budynek wolno stojący" nie został przez ustawodawcę zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane. Oznacza to, że dokonując ustalenia znaczenia tego terminu należy odnieść się do jego potocznego znaczenia. Tak więc można przyjąć, że budynek(obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Aby budynek można było uznać za wolno stojący, nie może więc być obarczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego. Należy też zwrócić uwagę na to, że niekiedy niezależność (suwerenność) konstrukcji dwóch sąsiadujących bardzo blisko siebie budynków odczytywana jest błędnie jako niezależność budynku (w znaczeniu stojącego wolno). Otóż sama niezależność konstrukcji takich budynków nie przesądza o tym, że są to budynki wolno stojące. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto niezależność(suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia pojedynczego budynku , o czym była już mowa powyżej. Zatem, w świetle załączonych dokumentów ustalenia organów co do niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za trafne. Podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan miejscowy jako źródło prawa obowiązującego na terenie danej gminy, jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy pozostaje więc w zgodzie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego. Zatem stwierdzić należy, iż ustalenia dokonane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, które poprzedzają wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jak i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w zakresie, w jakim dotyczą zgodności z warunkami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należą do sfery ustaleń faktycznych, a te zdaniem sądu zostały należycie przez organy ustalone w niniejszej sprawie. Wobec powyższego postępowanie organu wypełniało dyspozycję art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, co oznacza że odmowa wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w proponowanym zakresie była zgodna z prawem. W tej sytuacji skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji na terenie objętym planowaną inwestycją nie pozwalają na realizację inwestycji w zakresie proponowanych zmian, zasadnie więc organ odmówił wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w zakresie spełnienia, zdaniem skarżących, warunków zgodności planowanej zabudowy z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz, 690 ze zm.), wyjaśnić należy, że nie ma znaczenia w badanej sprawie zachowanie lub nie warunków wymienionego przepisu, skoro zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (prawo miejscowe) nie dopuszczają takiej zabudowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.