II SA/Ke 230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Przyjaciół M. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia na terenie gminy D. w 2007r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 1 załącznika do tej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku do chwili jego uprawomocnienia się; III. zasądza od Gminy D. na rzecz Towarzystwa Przyjaciół M. z siedzibą w M. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia na terenie gminy w 2007 r. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2- 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W załączniku do powołanej uchwały określono, że dotacja dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenia w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę (§ 2 ust. 1). W dniu 7 lutego 2011 r. Towarzystwo Przyjaciół M. z siedzibą w M. wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w cyt. powyżej § 2 ust. 1 załącznika do uchwały z dnia [...]. W uzasadnieniu powołano się na art. 80 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym szkoły, o których mowa w art. 80 ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Pismem z 3 marca 2011 r. (doręczonym 11 marca 2011 r.) strona została poinformowana, że uchwałą z [...] Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego wezwania. W uzasadnieniu wskazano, że Miasto i Gmina nie prowadzi szkół tego samego typu i rodzaju, jakie prowadzi Stowarzyszenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wniesionej 5 kwietnia 2011 r., Towarzystwo Przyjaciół M. zarzuciło uchwale Rady Gminy z dnia [...] rażące naruszenie prawa, to jest art. 80 ust. 1 i 3 ustawy poprzez określenie w § 2 ust. 1 załącznika do tego aktu, że dotacja dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenie w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Zdaniem skarżącego, w świetle wskazanego przepisu szkoły inne niż zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Wskazano ponadto, że Publiczna Szkoła Podstawowa w M., jako szkoła publiczna typu podstawowego i rodzajowo ogólnodostępna (przeznaczona dla osób niewymagających specjalnych metod pracy dydaktycznej) nie różni się na gruncie przepisów o finansowaniu szkół od publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę. Uzasadniając swój interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi Towarzystwo wskazało, że zaskarżoną uchwałą zostało pozbawione znacznej części zagwarantowanych ustawą dotacji podmiotowych przyznawanych na jednego ucznia. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że szkoły prowadzone przez stowarzyszenia nie są szkołami tego samego typu i rodzaju, co szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Wyrokiem z [...] sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Towarzystwa Przyjaciół M. z siedzibą w M. na opisaną wyżej uchwałę z [...] nr [...]. Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez Towarzystwo Przyjaciół M. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W ocenie NSA podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, poprzez błędną wykładnię, art. 80 ust. 3 ustawy jest w pełni uzasadniony. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż zdaniem Sądu I instancji z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty należy dekodować normę, iż szkoła publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, z tego tylko względu, jest szkołą innego rodzaju niż szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie NSA takie rozumienie powyższego przepisu pozbawia go jakiegokolwiek znaczenia prawnego, ponieważ z góry zakłada, że podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przy takim rozumieniu art. 80 ust. 3 ww. ustawy przepis ten byłby zbędny. Dokonując wykładni art. 80 ust. 3 ustawy Sąd II instancji wskazał, że typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w tym przepisie nie zależy od tego czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego, czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 ustawy zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Regulacja taka ma swoje umocowanie właśnie w tym, że prowadzenie szkół publicznych odpowiedniego typu i rodzaju jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego, który to obowiązek może być prowadzony zastępczo przez prowadzenie szkół publicznych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumieniem art. 80 ust. 3 ustawy przemawia dodatkowa analiza art. 2, art. 7 i art. 9. W przepisach tych, zwłaszcza w art. 2, wyraźnie wskazuje się, że szkoły podstawowe jako typ szkoły mogą być szkołami różnego rodzaju (specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego). Za niezrozumiałe uznał NSA stanowisko Sądu I instancji, iż pojęcie "rodzaj szkoły" nie zostało sprecyzowane w ustawie w jakikolwiek sposób, wobec czego należy uznać, że jest używane w znaczeniu potocznym, przy czym w uzasadnieniu wyroku w żadnej mierze nie wskazano co może oznaczać rodzaj szkoły w znaczeniu potocznym przy wykładni art. 80 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu II instancji wadliwe stanowisko co do wykładni ww. przepisu przyjęte w zaskarżonym wyroku oznacza, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było wyjaśnienie, czy Miasto i Gmina prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju jak szkoła publiczna prowadzona przez skarżące Towarzystwo Przyjaciół M. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie wymaga przedstawienia stosownych materiałów i stanowisk przez gminę i skarżące stowarzyszenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu rozstrzygając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze stanowisko prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku z [...] sygn. akt [...]. Na wstępie podnieść jednak należy, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż spełnienie wymogów formalnych skargi, o jakich wyżej mowa, było przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przy rozpoznawaniu sprawy o sygn. akt [...], a ponieważ stanowisko Sądu w tym zakresie nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie Sąd przyjął, że wymogom tym skarga sprostała. Mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. ocena zgodności zaskarżonej uchwały z prawem sprowadza do realizacji wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] sygn. akt [...] tj. zbadania, czy Miasto i Gmina prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju jak szkoła publiczna prowadzona przez skarżące Towarzystwo Przyjaciół M. Zgodnie z art. 80 ustawy w jej brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę (ust. 1). Z kolei jak wynika z art. 80 ust. 3 szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego (zdanie pierwsze). W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (zdanie drugie). Brzmienie tego przepisu, zarówno zdanie pierwsze, jak i drugie, wyraźnie wskazuje na dwie możliwe sytuacje. Pierwszą, gdy podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju co szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, oraz drugą, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ustawy nie zależy zatem od tego czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego, czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Regulacja taka ma swoje umocowanie w tym, że prowadzenie szkół publicznych odpowiedniego typu i rodzaju jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego w ramach zadań własnych (art. 5 ust. 5 ustawy), który to obowiązek może być prowadzony zastępczo przez prowadzenie szkół publicznych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie typu szkoły zostało określone w art. 9 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: 1) sześcioletnią szkołę podstawową, w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian; 2) trzyletnie gimnazjum, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach ponadgimnazjalnych, wymienionych w art. 9 ust.1 pkt 3 lit. a-d oraz h; 3) szkoły ponadgimnazjalne. Bezspornym jest, iż Publiczna Szkoła Podstawowa w M. jest szkołą o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. sześcioletnią szkołą podstawową zakończoną sprawdzianem. Znajduje to potwierdzenie zarówno w jej statucie, jak i w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] zezwalającej Towarzystwu Przyjaciół M. na jej założenie. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie precyzuje natomiast, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 333/07, zgodnie z którym wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, przy czym rozróżnienia szkoły w tym zakresie należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Niewątpliwie celem art. 80 ust. 3 ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły prowadzone na jej obszarze i ich ujednolicenie w przypadku, gdy inny podmiot prowadzi szkołę, której prowadzenie należy do zadań własnych gminy. Nie sposób w związku z tym podzielić stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż z samego tylko faktu prowadzenia szkoły przez stowarzyszenie, to jest podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, wynika zróżnicowanie typów i rodzajów tych szkół. Takie rozumienie tego przepisu pozbawia go jakiegokolwiek znaczenia prawnego, ponieważ z góry zakłada, że podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że w art. 2 ustawy wskazane zostało, iż system oświaty obejmuje m.in. szkoły podstawowe w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego (pkt 2a). Rozróżnienie to pozwala na wyodrębnienie właśnie "rodzajów" szkół podstawowych tj. wyżej wymienionych oraz wszystkich pozostałych – ogólnodostępnych. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy statutu Publicznej Szkoły Podstawowej w M., szkoła ta nie jest szkołą specjalną, integracyjną, bądź też żadną ze wskazanych w art. 2 pkt 2a ustawy po zwrocie "w tym", w związku z czym należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze i przyjąć, iż jest szkołą publiczną, typu podstawowego i rodzajowo ogólnodostępną (tj. przeznaczoną dla osób nie wymagających specjalnych metod dydaktycznych), w której realizowany jest powszechny obowiązek edukacyjny, o jakim mowa w art. 70 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust.1 ustawy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 25 kwietnia 2013 r. pełnomocnik Rady Miejskiej oświadczył, że Gmina prowadzi "kilka publicznych szkół podstawowych". Ze stanowiska tego, jak również z informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy (http://bip.[...].pl/p,31,Szkoly) nie wynika aby były to szkoły inne niż ogólnodostępne. Nie ulega także wątpliwości, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, należy do zadań własnych gmin stosownie do treści art. 5 ust. 5 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Publiczna Szkoła Podstawowa w M., prowadzona przez Towarzystwo Przyjaciół M., jest szkołą tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez Gminę (podstawowe i ogólnodostępne) w ramach realizacji zadań własnych. W konsekwencji tego stwierdzić należy, że Rada Miejska w zaskarżonym § 2 ust.1 załącznika do uchwały nr [...] ustalając wielkość dotacji dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenia, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, naruszyła przepis art. 80 ust.3 ustawy poprzez błędne zastosowanie zasady dotowania opisanej w zdaniu drugim tego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy Gmina prowadzi szkoły podstawowe publiczne i ogólnodostępne, o jakich mowa w art. 5 ust.5 ustawy, wszystkie szkoły tego typu i rodzaju prowadzone przez stowarzyszenia na terenie tej Gminy, otrzymują na każdego ucznia dotację określoną w art. 80 ust.3 zdanie pierwsze, a więc w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie adwokackie – 240 zł określone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).