III SA/Gd 183/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. prawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...]. W dniu 8 listopada 2012 r. A. F. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – R. F. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania A. F. (dalej: "strona", "skarżąca") przedmiotowego świadczenia. W podstawie prawnej podano m.in. art. 17, art. 20, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 2 pkt 1, § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczono R. F. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 września 2014 r., jednak stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Strona jest w związku małżeńskim z osobą, którą się opiekuje, a zatem nie przysługuje jej to świadczenie. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec męża. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że opiekuje się mężem od wielu lat i z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Obecnie znajdują się z mężem w bardzo trudnej sytuacji finansowej i bardzo potrzebują pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. nr [...], na podstawia art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mające zastosowanie w sprawie nie stanowią, iż fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki uniemożliwia przyznanie świadczenia. W tym zakresie wskazał na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych (np. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P/27/2007; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSK 723/09). Organ odwoławczy podkreślił, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. W rozpatrywanej sprawie strona ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechała podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Strona ma 62 lata, jest w tzw. wieku poprodukcyjnym, obecnie nie pracuje ale też nigdy nie pracowała zawodowo, gdyż zajmowała się domem i wychowywaniem dzieci. Nie jest też zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nie posiada gospodarstwa rolnego, nie ma przyznanych świadczeń emerytalno-rentowych. Dzieci strony mieszkają oddzielnie i kontakt z nimi jest ograniczony. Podsumowując organ wskazał, że strona osobiście sprawuje całodobową opiekę nad mężem i pomaga mu w czynnościach życia codziennego, jednak nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ zwrócił uwagę, że argumenty odwołania są chybione, gdyż decyzja w takiej sprawie nie ma charakteru uznaniowego, lecz oparta jest na przepisach rangi ustawowej, które ściśle określają kryteria przyznania świadczenia. Strona zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi odwoławczemu podawanie nieprawdy. Skarżąca wskazała, że jej mąż jest na rencie chorobowej od 1975 r. Od tego czasu potrzebna była jej pomoc. Przez cały ten okres pracowała dorywczo w rolnictwie. Ze względu na chorobę męża nie mogła podjąć stałej pracy. Wychowała też czworo dzieci. Obecnie mogłaby dorobić ale mąż wymaga już całodobowej opieki. Stwierdzenia organu odwoławczego, że nigdy nie pracowała są dla niej uwłaczające. Niewątpliwie praca dorywcza mieści się w zakresie pojęcia innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze m.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy - mimo błędnego uzasadnienia - nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że – co do zasady - skarżąca należy do kręgu osób określonych przepisem art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W doktrynie i orzecznictwie nie jest sporne, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r. II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42). W tej sytuacji w niniejszej sprawie sporne było jedynie, czy skarżąca jest osobą "nie podejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności", o czym stanowi przywołany wyżej przepis art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy. Organ pierwszej instancji do powyższej kwestii w ogóle się nie odniósł, z kolei organ drugiej instancji uznał, że skarżąca taką osobą nie jest wskazując, że nie pracuje obecnie i nigdy nie pracowała, zajmowała się wychowywaniem dzieci i jest na wyłącznym utrzymaniu męża. Nie była zarejestrowana w urzędzie pracy oraz ma 62 lata, jest zatem w tzw. wieku poprodukcyjnym. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać trzeba, że dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istotne, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest zdolna do pracy. W zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności odwołano się do faktu, że skarżąca jest w wieku poprodukcyjnym. Jednak ustawodawca w celu ustalenia zdolności lub niezdolności do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na potrzeby sprawowania opieki nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do podjęcia pracy zarobkowej lub zdolność do zatrudnienia przesłanką wieku nie została ograniczona ( por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11 publ. LEX nr 1125344). W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest odwoływanie się przez organ odwoławczy do kryterium wieku, bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów jakie trzeba spełniać, aby świadczenia te otrzymać. W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego kobietę, która ukończyła 60 lat życia. Ponadto z żadnych przepisów nie wynika, aby osoba, która ukończyła 60 lat nie miała prawa podjąć zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Bezsporne jest, że osoba taka ma prawo podjąć pracę, tym samym również ma prawo z niej zrezygnować w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest też zasadne powoływanie się na okoliczność, że skarżąca nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. Twierdzenie takie nie ma żadnego oparcia ustawowego - przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem zarejestrowanie się w urzędzie pracy, czy też poszukiwanie pracy, ale rezygnacja z pracy lub jej nie podejmowanie w celu sprawowania opieki. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skarżąca nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem wcześniej nie pracowała. Skarżąca twierdziła jednak, że kiedyś zajmowała się wychowywaniem dzieci, pracowała dorywczo, a parę lat temu stan zdrowia męża pogorszył się, co spowodowało, że nie mogła pogodzić pracy ( wykonywanej lub potencjalnej) z opieką nad nim. Należy mieć na uwadze, że "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza jedynie faktycznego zaprzestania wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22, czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale oznacza także nie podejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Trudno wymagać by osoba, która musi sprawować opiekę nad osobą chorą podejmowała zatrudnienie mając świadomość, że nie będzie w stanie pogodzić zatrudnienia ze sprawowaniem opieki. Tej kwestii organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób pozwalający na stwierdzenie, że podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszając w ten sposób art. 7 k.p.a. Tym samym organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w wyczerpujący sposób postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie, tj. okoliczności dotyczących niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu sprawowania opieki nad mężem, tzn. ustalenia, czy gdyby nie choroba męża skarżąca byłaby w stanie podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Organy naruszyły w ten sposób art. 77 § 1 k.p.a. Sąd na koniec pragnie zauważyć, że organ odwoławczy nie mógł w uzasadnieniu swojej decyzji powołać się na treść notatki służbowej. W aktach sprawy znajduje się tylko jedna taka notatka, która została sporządzona przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w dniu 17 grudnia 2012 r., a więc miesiąc po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Uzyskane w wyniku tego informacje nie były zatem uzyskane w toku postępowania przeprowadzonego przez ten organ przed wydaniem zaskarżonej odwołaniem decyzji, jak również, co wynika z akt sprawy, nie zostały uzyskane w związku ze zleceniem temu organowi przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ( art. 136 k.p.a.). Tym samym ww. notatki nie można uznać za dokument, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe wskazania oraz w wyżej wymienionym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe; wniosek skarżącej powinien zostać rozstrzygnięty w zależności od poczynionych ustaleń.