I OSK 1802/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 215/13 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 215/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. K. M. wnioskiem z dnia 25 marca 1947 r., ponowionym pismami z dnia 27 września 1999 r., 21 maja 2002 r., 13 listopada 2003 r. i 17 października 2006 r., wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej w rejonie ulic [...], ozn. Nr hip. [...] o pow. 4399,88 m², w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2011 r. [...] w pkt I ustanowił na rzecz K. G. (z d. M.) prawo użytkowania wieczystego do ww. gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr 129/2 w obrębie 0120, o pow. 3368 m², położonego w rejonie ulic: [...]; II. ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu na kwotę 3368 zł; III. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 888 m² oznaczonego jako dz. ew. nr 128, przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny wzdłuż budynku między ul. [...] oraz części dz. nr 131 i 132 w obrębie [...], położonego w liniach rozgraniczających ulic: [...]; IV. stwierdził, że w odniesieniu do pozostałej części ww. nieruchomości warszawskiej o pow. 216 m² ozn. jako dz. nr 130 z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, zostanie wydana odrębna decyzja. W kolejnych punktach decyzji (pkt 1-11) organ wskazał m.in. na aktualne przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (skwer miejski); konsekwencje dla osób trzecich w zakresie opłaty rocznej, w sytuacji gdyby prawo użytkowania wieczystego nabyły one od uprawnionych z decyzji; konsekwencje wynikające z niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy, jak też konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania przez użytkowników wieczystych warunku korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako dz. nr 129/2 o pow. 3368 m² oraz jako część działek nr 128 o pow. 765 m², nr 131 o pow. 4710 m² i nr 132 o pow. 7788 m², które są własnością m.st. Warszawy oraz działki nr 130 o pow. 216 m², która jest własnością Skarbu Państwa. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że dz. ew. nr 129/2 o pow. 3368 m², położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 38, poz. 525). Grunt ten położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem G15 ZP – przeznaczonym do zagospodarowania jako skwer miejski. Wobec tego organ uznał, że dz. nr 129/2 spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 888 m² stanowiącego dz. ew. nr 128 oraz część dz. nr 131 i 132 uzasadniono faktem, że grunt ten zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w liniach rozgraniczających ulic [...] i ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. [...] i realizowany jest na nim cel publiczny, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wobec tego nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez byłego właściciela z jego przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Po rozpoznaniu odwołania K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., podzielając stanowisko, że choć część nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, jaką niewątpliwie jest skwer miejski, to takie przeznaczenie gruntu da się pogodzić z możliwością korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela. Organ odwoławczy za prawidłowy uznał również pogląd, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie orzekania system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą własność dróg może zostać przypisana jedynie wymienionym w tej ustawie podmiotom publicznoprawnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie działki nr 128, 131 i 132 w całości oznaczone są jako drogi i ich właścicielem jest m.st. Warszawa, to nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe ustanowienie co do tych działek prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie kwestionuje faktu, iż w decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego konieczne jest podanie ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo jednak organ I instancji zawarł w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r. szereg dodatkowych postanowień po słowach "oraz stwierdzam, że", w tym pkt 1, w którym wskazał, że nieruchomość oddawana w użytkowanie wieczyste jest przeznaczona w planie miejscowym pod skwer miejski, co skutkuje oddaniem jej w użytkowanie wieczyste właśnie na ten cel. Zamieszczenie takiego zapisu w sentencji decyzji skutkuje zobowiązaniem skarżącej do korzystania z gruntu przez okres 99 lat, jedynie jako ze skweru miejskiego, pomimo że w międzyczasie plan zagospodarowania przestrzennego może ulec zmianie, a tym samym zmienić może się również przeznaczenie nieruchomości. Zapis taki może zatem uniemożliwić skarżącej korzystanie z przedmiotowego gruntu zgodnie z przepisami nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu skarżącej, jakoby zapisy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zobowiązywały użytkownika wieczystego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez okres 99 lat, jako ze skweru miejskiego, również w sytuacji gdy zmianie ulegną w tym przedmiocie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, powyższe zapisy, tj. pkt 1-11, są częścią odrębną od postanowień zawartych w pkt I – IV decyzji (o czym może świadczyć chociażby ich odmienna numeracja), są częścią uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia i pouczeniem o sytuacji prawnej każdorazowego użytkownika wieczystego nieruchomości. W kwestionowanym przez skarżącą pkt 1, Prezydent m.st. Warszawy wskazał jedynie na aktualne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i nie oznacza to, że przeznaczenie to nie może z biegiem czasu ulec zmianie. Świadczyć o tym może chociażby pkt 8 decyzji, w którym zawarto zapis o konieczności korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za prawidłową Sąd uznał ocenę organów dotyczącą spełnienia przez działkę nr 129/2 o powierzchni 3368 m² warunków określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, stwierdzając, że korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, bądź jego następców prawnych da się pogodzić z jego przeznaczeniem do zagospodarowania jako skweru miejskiego i co do tej działki były podstawy do ustanowienia użytkowania wieczystego. Brak takich podstaw zachodził natomiast co gruntu o pow. 888 m² stanowiącego dz. ew. nr 128 oraz część dz. nr 131 i 132, zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajdujących się w liniach rozgraniczających ulic [...] i ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. [...]. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku K. G. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. - art. 7 ust. 4 dekretu poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie sytuacji, w której mimo odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego co do gruntów o łącznej powierzchni 888 m² wydzielonych pod drogi, nie zaoferowano skarżącej gruntu o równej wartości użytkowej, - art. 233 w zw. z art. 239 § 1 Kc, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy – jako podstawa ustanowienia użytkowania wieczystego może określać jego warunki w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi przepisami definjującymi treść użytkowania wieczystego, granice wiążące użytkownika wieczystego wyznaczają ustawy, zasady współżycia społecznego i umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa i nie istnieją podstawy prawne po temu, aby stosunki między użytkownikiem wieczystym, a właścicielem regulowała decyzja administracyjna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedstawionemu powyżej rozumieniu art. 230 i 239 § 1 Kc nie przeczy zapis art. 7 ust. 3 dekretu. Z przepisu tego wynika, że samo zawarcie umowy może być uzależnione od spełnienia przez przyszłego użytkownika wieczystego warunków, ale nie ma mowy o tym, aby decyzja określała warunki samej umowy dotyczącej użytkowania wieczystego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną art. 230 i art. 239 § 1 Kc jako przepisy późniejsze niewątpliwie rugują możliwość odczytywania przepisów dekretu jako umożliwiającego określenie warunków umowy o użytkowanie wieczyste decyzją administracyjną. Obecna konstrukcja użytkowania wieczystego uwypukla jego charakter cywilnoprawny – ustanowienie tego prawa następuje na mocy umowy zawieranej pomiędzy stronami, a jednostką samorządu terytorialnego zawierająca taką umowę występuje w niej w ramach swojego dominum, a nie imperium tj. występuje w takiej umowie jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego i nie korzysta ze swego władztwa administracyjnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu skarżąca podniosła, że żaden z organów jak i Sąd I instancji nie uczyniły przedmiotem rozważań kwestii obowiązku zaoferowania skarżącej nieruchomości zamiennej, co do 888 m² gruntu zajętego pod drogę. Zaniechanie rozpatrzenia tej okoliczności stanowiło po stronie organów brak wszechstronności w rozpoznaniu sprawy, a po stronie Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego – brak rozważenia wszystkich obowiązków organu i oceny, czy zostały one przez organ dopełnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyczyny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia dekretowego nie są przez skarżącą kasacyjnie kwestionowane. Nie budziły one również zastrzeżeń Sądu I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny je całkowicie akceptuje. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy pominięcie przez organy administracji, a w konsekwencji także Sąd I instancji regulacji zawartej w art. 7 ust 4 dekretu stanowiło naruszenie prawa materialnego. Innymi słowy chodzi o to, czy orzekające organy podejmując odmowną decyzję na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu, co do części działki nr 128 przeznaczonej pod ciąg pieszo – jezdny wzdłuż budynku między ul. [...] oraz części działek nr 131 i 132 położonych w liniach rozgraniczających ul. [...] w Warszawie, były zobowiązane także do zajęcia stanowiska, co do możliwości przyznania właścicielowi nieruchomości warszawskiej gruntu zamiennego, na zasadzie ust. 4 tego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że organy miały obowiązek orzec w decyzji, co do uprawnień, o których mowa w art. 7 ust. 4 dekretu. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaoferuje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Z przepisu tego wynika zatem, że aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie, musi uprzednio zostać rozstrzygnięty wniosek przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że warunkiem koniecznym przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez organ administracji ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w ust. 2 tego artykułu. Taki pogląd wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I CSK 26/09 (Lex nr 527139). W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] maja 2011 r., decyzja ta była nieostateczna i niewykonalna, gdyż przysługiwało od niej odwołanie, a nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 130 § 3 i 4 Kpa. Decyzja organu I instancji w momencie jej wydania nie kształtowała zatem w sposób trwały sytuacji prawnej dawnej właścicielki gruntu (art. 16 § 1 Kpa) i w związku z tym nie rodziła żadnych skutków prawnych. Wobec tego Prezydent m.st. Warszawy w decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu niewątpliwie nie mógł orzekać w oparciu o przepis art. 7 ust. 4 dekretu, tak samo jak – bez uprzedniego wykazania się przez stronę ostateczną decyzją administracyjną uwzględniającą wniosek, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie byłoby możliwe zawarcie umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 3 dekretu. Sama zaś sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennych, jak podkreśla się w orzecznictwie, jest odrębną sprawą, a rozpoznając wniosek dekretowy organ nie może się w tej kwestii wypowiadać (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10. To z kolei oznacza, że w przedmiotowej sprawie ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły art. 7 ust. 4 dekretu. Aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego najpierw musi zostać rozstrzygnięty ostatecznie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu. Dlatego też twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby brak rozważenia przez organy i Sąd I instancji możliwości zaofiarowania skarżącej innego gruntu równowartego utraconym przez nią 888 m² przeznaczonych pod drogę, zamykało drogę do dochodzenia jej dalszych roszczeń, co do utraconej części, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbyt daleko idące. Niezasadny pozostaje także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 233 Kc w zw. z art. 239 § 1 Kc poprzez jego niezastosowanie. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącą, że obecna konstrukcja użytkowania wieczystego uwypukla jego charakter cywilnoprawny – ustanowienie użytkowania wieczystego następuje bowiem na mocy umowy zawieranej między właścicielem gruntu, a użytkownikiem wieczystym, to nie zmienia to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny, że zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 maja 2011 r. w pkt 1 – 11 zapisy wskazują jedynie na aktualne przeznaczenie gruntu – jako skweru miejskiego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W żadnym natomiast razie nie oznacza to, że przeznaczenie gruntu nie może ulec zmianie na skutek każdorazowych zmian w takim planie. Nie prowadzi to również w realiach rozpoznawanej sprawy do naruszenia istoty i charakteru roszczeniowego i rekompensacyjnego prawa dekretowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zapis zawarty w decyzji ma jedynie charakter potwierdzenia faktu, że grunt położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem G 15 ZP (jako skwer miejski), nie przesądza to natomiast, że decyzja zawiera elementy polityki zarządzania nieruchomościami poprzez wyznaczanie szczegółowego sposobu i warunków korzystania z nieruchomości. Te kwestie, co oczywiste będzie określała umowa dotycząca użytkowania wieczystego zgodnie z art. 239 Kc. Z wymienionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.