I SA/Wa 215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej w obrębie ulic: [...], [...] i [...], ozn. nr hip. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. M. wnioskiem z dnia 25 marca 1947 r., ponowionym pismami z dnia 27 września 1999 r., 21 maja 2002 r., 13 listopada 2003 r. i 17 października 2006 r., wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r.: I. ustanowił na rzecz K. G. (z d. M.) prawo użytkowania wieczystego do ww. gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...]m2, położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...]; II. ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu na kwotę [...] zł; III. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako dz. ew. nr [...], przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny wzdłuż budynku między ul. [...] i [...] oraz części dz. nr [...] i [...] w obrębie [...], położonego w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...]; IV. stwierdził, że w odniesieniu do pozostałej części ww. nieruchomości [...] o pow. [...] m2 ozn. jako dz. nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, zostanie wydana odrębna decyzja. W kolejnych punktach decyzji (pkt 1-11) organ wskazał m.in. na aktualne przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (skwer miejski); konsekwencje dla osób trzecich w zakresie opłaty rocznej, w sytuacji gdyby prawo użytkowania wieczystego nabyły one od uprawnionych z decyzji; konsekwencje wynikające z niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy, jak też konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania przez użytkowników wieczystych warunku korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako dz. nr [...] o pow. [...]m2 oraz jako część działek nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2, które są własnością W. oraz działki nr [...] o pow. [...]m2, która jest własnością Skarbu Państwa. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że dz. ew. nr [...] o pow. [...]m2, położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Grunt ten położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – przeznaczonym do zagospodarowania jako skwer miejski. Wobec tego organ uznał, że dz. nr [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...]m2 stanowiącego dz. ew. nr [...] oraz część dz. nr [...] i [...] uzasadniono faktem, że grunt ten zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w liniach rozgraniczających ulic [...], [...] i ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. [...] z ul. [...] i realizowany jest na nim cel publiczny, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wobec tego nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez byłego właściciela, z jego przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Po rozpatrzeniu odwołania K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., podzielając stanowisko, że choć część nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, jaką niewątpliwie jest skwer miejski, to takie przeznaczenie gruntu da się pogodzić z możliwością korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela. Organ odwoławczy za prawidłowy uznał również pogląd, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie orzekania system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą własność dróg może zostać przypisana jedynie wymienionym w tej ustawie podmiotom publicznoprawnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie działki nr [...], [...] i [...] w całości oznaczone są jako drogi i ich właścicielem jest W., to nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe ustanowienie co do tych działek prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie kwestionuje faktu, iż w decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego konieczne jest podanie ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo jednak organ I instancji zawarł w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r. szereg dodatkowych postanowień po słowach "oraz stwierdzam, że", w tym pkt 1, w którym wskazał, że nieruchomość oddawana w użytkowanie wieczyste jest przeznaczona w planie miejscowym pod skwer miejski, co skutkuje oddaniem jej w użytkowanie wieczyste właśnie na ten cel. Zamieszczenie takiego zapisu w sentencji decyzji skutkuje zobowiązaniem skarżącej do korzystania z gruntu przez okres 99 lat, jedynie jako ze skweru miejskiego, pomimo że w międzyczasie plan zagospodarowania przestrzennego może ulec zmianie, a tym samym zmienić może się również przeznaczenie nieruchomości. Zapis taki może zatem uniemożliwić skarżącej korzystanie z przedmiotowego gruntu zgodnie z przepisami nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku K. M., złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. w obrębie ulic: [...], [...] i [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] m2. Jak wynika przy tym z akt administracyjnych sprawy, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie jako dz. nr [...] o pow. [...]m2 oraz jako część działek nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2, które są własnością W. oraz działki nr [...] o pow. [...]m2, która jest własnością Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że dz. ew. nr [...], położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Grunt ten położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – przeznaczonym do zagospodarowania jako skwer miejski. Wobec powyższego prawidłowo organy uznały, że dz. nr [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, czy też jego następców prawnych da się pogodzić z jego przeznaczeniem. Jak wynika natomiast z akt sprawy grunt o pow. [...]m2 stanowiący dz. ew. nr [...] oraz część dz. nr [...] i [...], zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w liniach rozgraniczających ulic [...], [...] i ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. [...] z ul. [...]. W myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, czy wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08; Lex nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (por. postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10, OSNC 2011/2/17). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 117/12; z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 650/11 i I SA/Wa 651/11). Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że do części przedmiotowego gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr [...], przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny wzdłuż budynku między ul. [...] i [...] oraz części dz. nr [...] i [...] w obrębie [...], położonego w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...], brak jest podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń organu, natomiast nie zgadza się z zapisami zawartymi w sentencji decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., po słowach "oraz stwierdzam, że". Skarżąca kwestionuje w szczególności pkt 1, który wskazuje na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste, tj. jako skwer miejski; pkt 8, który wskazuje, że korzystanie z nieruchomości przez użytkownika wieczystego powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 9, zgodnie z którym umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu i grunt może być odebrany przed upływem określonego w niej terminu, w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, że powyższe zapisy zobowiązują użytkownika wieczystego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez okres 99 lat, jako ze skweru miejskiego, również w sytuacji gdy zmianie ulegną w tym przedmiocie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, powyższe zapisy, tj. pkt 1-11, są częścią odrębną od postanowień zawartych w pkt I – IV decyzji (o czym może świadczyć chociażby ich odmienna numeracja), są częścią uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia i pouczeniem o sytuacji prawnej każdorazowego użytkownika wieczystego nieruchomości. W kwestionowanym przez skarżącą pkt 1, Prezydent W. wskazał jedynie na aktualne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i nie oznacza to, że przeznaczenie to nie może z biegiem czasu ulec zmianie. Świadczyć o tym może chociażby pkt 8 decyzji, w którym zawarto zapis o konieczności korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.