II GSK 536/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Cz. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 297/13 w sprawie ze skargi Cz. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie płatności rolniczych na 2012 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 297/13 w sprawach połączonych ze skarg Cz. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 r., oddalił skargi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskami z [...] maja 2012 r. Cz. M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), płatności zwierzęcej (PZ) i płatności do krów (PK) na 2012 r., a także o przyznanie płatności ONW na 2012 r. Zadeklarował działki rolne o łącznej pow. 1 ha, w tym działkę oznaczoną lit. A o pow. 0,43 ha (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) i działki oznaczone lit. B o pow. 0,57 ha i B1 o pow. 0,45 ha (obie położone na działce ewidencyjnej nr [...]). Do JPO i UPO zgłosił 1 ha, do UPO 0,45 ha, do PZ 0,43 ha, a do PK dwie sztuki bydła. Decyzjami z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] i [...] stycznia 2013 r. o odmowie przyznania Cz. M. wnioskowanych płatności na 2012 r. z tego głównie powodu, że łączna powierzchnia uprawniona do płatności nie przekraczała 1 ha, zatem nie został spełniony wymóg z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach. Zgłoszona działka A o deklarowanej powierzchni 0,43 ha, miała powierzchnię 0,36 ha, co ustalono w oparciu o pomiary wykonane na dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach lotniczych obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wnioskach skarżącego. Oddalając skargi Cz. M. w połączonych sprawach o sygn. akt III SA/Kr 297/13 i III SA/Kr 298/13 (prowadzonych dalej pod jedną sygn. akt III SA/Kr 297/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał, że organy Agencji prawidłowo ustaliły stan faktyczny obydwu spraw i poprawnie zastosowały przepisy prawa materialnego. Sąd wskazał na art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach i stwierdził, że postępowanie z wniosku strony o przyznanie płatności rolniczych istotnie różni się od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, uregulowanego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. m.in. z powodu niestosowania niektórych przepisów kodeksu. W ocenie Sądu, organy Agencji prawidłowo ustaliły, że powierzchnia gruntów rolnych zgłoszonych przez skarżącego do płatności była mniejsza od powierzchni stwierdzonej w toku kontroli administracyjnej wniosków i wyniosła 0,93 ha. Zarówno w przypadku płatności bezpośrednich, czyli JPO, UPO, PZ i PK, jak i płatności ONW skutkowało to odmową przyznania płatności, bo skarżący nie spełnił podstawowego warunku umożliwiającego ich przyznanie, a więc nie posiadał minimum 1 ha gruntów rolnych. W przypadku płatności bezpośrednich wymóg ten wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, natomiast w przypadku płatności ONW z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Sąd przytoczył definicję działki rolnej (grunt o pow. nie mniejszej niż 0,1 ha) i gruntu rolnego, i podkreślił, że organy Agencji, dokonując oszacowania powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej A (ewid. nr [...]), słusznie zwróciły uwagę, że tereny składające się na tę działkę nie tworzyły zwartej powierzchni gruntu rolnego, na którym byłaby prowadzona jedna uprawa lub grupa upraw. Na tej działce znajdowały się zabudowania gospodarcze, których organy trafnie nie zakwalifikowały jako użytków rolnych, a w północno-wschodniej części wskazanej działki znajdowała się droga o szerokości przekraczającej 2 m, biegnąca od zabudowań gospodarczych w kierunku północnym i przedzielająca działkę na dwie części. Ta droga nie mogła być uznana za element dobrej kultury rolnej upraw, gdyż miała charakter trwałego dojazdu do nieruchomości położonej na sąsiedniej działce ewidencyjnej. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, organy Agencji zasadnie przyjęły, że na obszarze zadeklarowanym pierwotnie jako działka rolna A, faktycznie znajdowały się dwa obszary użytkowane rolniczo – zasadnicza działka rolna o pow. 0,36 ha i położony w północnej części działki obszar o pow. poniżej 0,1 ha, który ze względu na ten rozmiar nie mógł być uznany za część działki rolnej A, ani za samodzielną działkę rolną. Ustalenia te wynikały z kontroli administracyjnej wniosków skarżącego, która polegała na tym, że porównano treść wniosków o przyznanie płatności na 2012 r. ze znajdującymi się w posiadaniu Agencji, aktualnymi, bo wykonanymi w 2012 r., zdjęciami gruntów skarżącego. Analiza tych zdjęć jednoznacznie wykazała zbyt małą powierzchnię gruntów rolnych dla przyznania płatności. Sąd uznał, że skoro ustalenie powierzchni działek rolnych skarżącego nastąpiło w oparciu o dane wynikające z systemu identyfikacji działek rolnych (ang. LIPS), prowadzonego przez Agencję, to było to działanie prawidłowe i zgodne z prawem. Wbrew stanowisku skarżącego, organy Agencji nie mogły "wstrzymać się" z wydaniem decyzji o płatnościach na 2012 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy płatności na 2011 r., ponieważ wnioski o płatności rolnicze za poszczególne lata są rozpatrywane odrębnie. Poza tym Sąd wskazał na nieprawomocny wyrok z dnia 22 maja 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 1083/12, oddalający skargi Cz. M. na decyzje Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie przyznania płatności na 2011 r. Ponadto WSA zaznaczył, że kontrolowane decyzje organów Agencji, wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (zdjęcia lotnicze), zostały uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawierają poprawne odniesienie się do twierdzeń skarżącego zgłaszanych w postępowaniu i odpowiadają prawu, a skoro tak, to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd oddalił skargi. Skargą kasacyjną Cz. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które dotychczas nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z: 1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach poprzez niezweryfikowanie przez organy administracji publicznej obu instancji wszystkich okoliczności sprawy, które miały istotny wpływ na ustalenie pełnego stanu faktycznego, przejawiające się w zignorowaniu przez organy administracji publicznej wniosków i oświadczeń skarżącego dotyczących ustaleń powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności, dokonanych przez organ podczas kontroli administracyjnej oraz nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co doprowadziło do braku ustalenia przez organ administracji publicznej sposobu użytkowania części działki rolnej A, leżącej w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] oraz charakteru drogi dojazdowej znajdującej się na tej działce; 2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez brak analizy przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego tj. brak rozpatrzenia wniosków i oświadczeń skarżącego co do ustalonej powierzchni działek skarżącego kwalifikującej się do przyznania płatności w niniejszej sprawie; 3. art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego przez skarżącego – tj. kontroli na miejscu – mimo że skarżący podnosił, że organ administracji publicznej błędnie wykluczył części działki rolnej A z płatności, a wnioskowany dowód miał wyjaśnić zasadność zarzutów skarżącego. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organy Agencji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny spraw, przede wszystkim dlatego, że zaniechały przeprowadzenia kontroli na miejscu. Kontrola na miejscu pozwoliłaby miarodajnie ustalić, że stwierdzona przez organy na podstawie zdjęć lotniczych oraz systemu identyfikacji działek rolnych (LIPS) droga dojazdowa na działce rolnej A o szerokości powyżej 2 m już nie istnieje, a jej miejsce porasta trwa. Jest więc gruntem użytkowanym rolniczo i kwalifikuje się do przyznania płatności. Składający skargę kasacyjną uwypuklił, że na podstawie kontroli administracyjnej nie dawało się ustalić ani sposobu użytkowania działki rolnej A, ani też drogi przebiegającej przez działkę. Z tych powodów wyrok Sądu I instancji, akceptujący nierzetelnie i nieprawidłowo ustalony stan faktyczny spraw, nie odpowiada prawu i powinien zostać uchylony. Dyrektor OR ARiMR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna oparta została na wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie, a przedmiotem zarzutów jest aprobata Sądu I instancji dla wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalony został nieprawidłowo, przez co wnioskujący o płatności nie otrzymał ich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, głównie przez oparcie istotnych dla wyniku sprawy ustaleń na nieaktualnych na dzień złożenia wniosku danych przy jednoczesnym zlekceważeniu wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów pozwalających ustalić prawdziwy stan rzeczy. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim należy rzecz jasna zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wyłączają stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 cyt. ustawy jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przepisy k.p.a. mają zastosowanie w indywidualnych sprawach o płatności rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Prawidłowo stwierdził też WSA, że w związku z treścią art. 3 ust. 2 i 3 ustawy osłabieniu uległa pozycja procesowa strony postępowania o płatności bezpośrednie. Wskazane przepisy ograniczyły niektóre wprowadzone k.p.a. reguły postępowania, wyłączono także stosowanie art. 81 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z Sądem, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób nienaruszający prawa, a w szczególności, że materiał dowodowy zebrany został w sposób całościowy i wystarczający dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego. Dyspozycja art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie stać na straży praworządności, a także rozpatrzeć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Adresowany do organu obowiązek stania na straży praworządności w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich oznacza przestrzeganie określonych obowiązującymi przepisami warunków przyznawania płatności, w tym między innymi warunku łącznej powierzchni minimalnej zgłoszonych do płatności działek rolnych (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach). Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może być traktowany w oderwaniu od obowiązku pilnowania, aby płatności znajdowały oparcie w przepisach określających warunki i zasady ich przyznawania. Dokonana przez organ odmowa przyznania płatności z powodu nielegitymowania się przez wnioskodawcę minimalną łączną powierzchnią działek rolnych musi zatem znajdować oparcie w całym materiale dowodowym, a więc w takich dowodach, które rozpatrzone łącznie nie stwarzają wątpliwości co do ustalenia będącego podstawą faktyczną odmowy płatności. Tymczasem w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie trudno mówić o braku wątpliwości. Skarżący w toku całego postępowania kwestionował ustalenia organu i domagał się kontroli na miejscu. Skarga kasacyjna celnie podnosi, że oparcie niekorzystnych dla skarżącego ustaleń na materiale dowodowym w postaci kontroli administracyjnej i nieczytelnych zdjęciach lotniczych z 2012 r. trudno ocenić jako cały materiał dowodowy pozwalający oszacować wielkość zgłoszonych do płatności powierzchni działek rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zachowanie zasady rozpatrzenia całego materiału dowodowego dokumentującego zgłoszoną do płatności powierzchnię i pozwalającego zastosować określony przepis prawa materialnego jest szczególnie jaskrawo widoczne tam, gdzie powierzchnia ta jest na granicy koniecznego i określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach minimum. W takiej sytuacji każde ustalenie, które zaprzeczy twierdzeniom wniosku o płatności w części zgłoszonej powierzchni, musi znajdować oparcie w dowodzie niewątpliwym, pewnym. Takiej pewności nie służy wykorzystanie nieczytelnych pod względem rozmiaru powierzchni działek rolnych zdjęć lotniczych z 2012 r. Zdjęcia te, choć aktualne w dacie złożenia wniosków pomocowych, zostały poddane przez organy jedynie powierzchownej ocenie, którą bezrefleksyjnie zaakceptował Sąd I instancji. Jednak nie oddają one istoty rzeczy, gdy się weźmie pod uwagę, że do uzyskania płatności Cz. M. zabrakło 0,07 ha. Skoro skarżący zgłosił do płatności 1 ha, a zdaniem organów do uzyskania płatności brakowało jedynie 0,07 ha (700 m2), to w tej sytuacji organy powinny ustalić powierzchnie uprawnione do płatności z dokładnością do jednego metra kwadratowego i przeprowadzić wszelkie dowody aby jednoznacznie, a zatem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalić faktyczny rozmiar gruntów użytkowanych rolniczo przez skarżącego. Niewątpliwie gdy idzie o metry, takim koronnym dowodem powinna być kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego, w szczególności przy stwierdzeniu, że dane dostępne w systemie informatycznym Agencji okażą się niewystarczające dla prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego, czyli faktycznej powierzchni danej działki rolnej. Nawet aktualne zdjęcia gruntów, na podstawie których nie da się oszacować powierzchni działki rolnej z dokładnością do jednego metra kwadratowego należy uznać za nieprzydatne dla weryfikacji wniosku o płatności. Dodatkowo, wymagającą zaakcentowania okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest otrzymywanie przez skarżącego płatności bezpośrednich w latach poprzednich, co do których to organ dokonywał przecież kontroli administracyjnych składanych wniosków. I mimo że za oczywiste należy przyjąć twierdzenie, iż ewentualne, wcześniejsze błędy organu dotyczące przyznania skarżącemu płatności nie mogą skutkować ich powielaniem w kolejnych latach, to fakt kilkakrotnego przyznania płatności nie może być dla wyniku sprawy płatności za 2012 rok obojętny. Powinien choćby doprowadzić organ do przekonania, że należało wnikliwiej pochylić się nad twierdzeniami skarżącego zgłaszanymi, stosownie do zasady określonej w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, i uzupełnić materiał dowodowy o taki, który dokumentuje stan aktualny. Być może należało uwzględnić wnioski skarżącego o dokonanie kontroli na miejscu w celu zaprzeczenia niektórym twierdzeniem organu dotyczącym m.in. wykorzystania powierzchni wokół siedliska, stanu tzw. drogi dojazdowej czy rzekomego podzielenia przez nią gruntu rolnego. Zdaniem rolnika droga ta porośnięta jest trawą i jest użytkowana rolniczo. Powyższe doprowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni pogląd prawny przedstawiony w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy do Sądu I instancji.