I OSK 1529/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2090/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od skarżącego J. P. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2090/12, po rozpoznaniu skargi J. P. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekł o utracie z dniem 2 lipca 2012 r. przez J. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] ustalono J. P. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 22 sierpnia 2011 r. J. P. wraz z żoną A. P. nabyli w drodze umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży lokal mieszkalny nr [...], położony przy ul. O. [...] w G. (akt notarialny z dnia 22 sierpnia 2011 r. Rep [...] nr [...]). Cena powyższego lokalu została ustalona na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367, ze zm.) z zastosowaniem 95 % bonifikaty. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, ze zm., zwanej dalej "ustawa o BOR") równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli otrzymał środki finansowe na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa, skarżący utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania J. P., na podstawie art. 79 ust. 5 w zw. z art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podkreślił, że jakkolwiek skarżący nie uzyskał fizycznie środków pieniężnych na zakup lokalu we własnym zakresie, jednakże w sytuacji konieczności kupna dowolnego lokalu na wolnym rynku skarżący byłby zobowiązany zapłacić cenę równą wartości lokalu bądź ponieść pełne koszty jego budowy. W ocenie organu nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, a będącego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z zastosowaniem bonifikaty jest pomocą finansową w rozumieniu art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, mimo że skarżący nie uzyskał fizycznie środków pieniężnych na zakup tego lokalu we własnym zakresie. Uzasadniając prawidłowość tak dokonanej wykładni tego przepisu, organ odwoławczy podkreślił, że udzielając bonifikaty, Skarb Państwa przejął na siebie obciążenie z tytułu zapłaty ceny do wysokości tejże bonifikaty, a w konsekwencji skarżący nie poniósł pełnej ceny sprzedaży. Skarżący J. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 ustawy o BOR poprzez nieprzyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi J. P. podniósł, że interpretacja pojęcia “środków pieniężnych (finansowych)", którą przyjęły organy orzekające w sprawie jest zbyt szeroka i nie pokrywa się z językowym, słownikowym znaczeniem tego pojęcia, z którego wynika, że środki finansowe to pieniądze (banknoty i monety) oraz jednostki pieniężne (rozrachunkowe) krajowe i zagraniczne, tak w gotówce, jak i na rachunku bankowym lub w formie lokaty pieniężnej, czeki i weksle obce, jeżeli są one płatne w ciągu 3 miesięcy od daty ich wystawienia oraz metale szlachetne, jeżeli nie są zaliczane do rzeczowych składników majątku obrotowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dokonując wykładni art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie "środków pieniężnych" nie zostało zdefiniowane ani w powołanej ustawie, ani w wydanych w jej oparciu przepisach wykonawczych. Stosując wykładnię językową, nie można oprzeć się na dyrektywie języka prawnego, lecz na dyrektywie języka potocznego. Według definicji słownikowej, "środki" to "zasoby materialne, dochody pieniężne, pieniądze, fundusze, stan posiadania". Z kolei "finansowy" jako przymiotnik od słowa "finanse" oznacza "pieniężny, majątkowy". Zatem "otrzymać środki finansowe" to nic innego jak "otrzymać pieniądze", przy czym bezsporne jest, że chodzi tutaj zarówno o formę gotówkową jak i bezgotówkową uzyskania środków pieniężnych (finansowych). W odniesieniu natomiast do słowa "bonifikata", powołany przez organ, a zastosowany przy zbyciu lokalu przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, art. 58 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zawiera w swej treści tego słowa, lecz słowo "pomniejszenie". Niemniej jednak "bonifikata" stanowi "zniżkę, ustępstwo od ustalonej ceny towaru", a rzeczownik "pomniejszenie" pochodzi od czasownika "pomniejszyć" ("pomniejszać"), czyli "uczynić (czynić) coś mniejszym pod względem rozmiarów, liczby, intensywności". W rezultacie, mimo że organ użył słowa "bonifikata" w miejsce słowa "pomniejszenie" to znaczenie tych dwóch słów w kontekście uprawnienia przewidzianego w art. 58 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dla nabywcy lokalu, jest to samo. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z zestawienia opisanych słów nie można wyprowadzić wniosku, że sformułowanie "otrzymać środki finansowe" obejmuje swym zakresem znaczeniowym "stosowanie pomniejszenia" w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu na czas nieoznaczony (art. 58 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Są to dwa różne zwroty i nie należy nadawać im tego samego znaczenia. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, która mogłaby prowadzić do ograniczenia lub pozbawienia prawa do równoważnika w sposób pozaustawowy. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji, uznając pojęcie "pomocy finansowej" za tożsame z pojęciem "środków finansowych" dokonał wykładni rozszerzającej przepisu ograniczającego prawo podmiotowe mimo obowiązującej go zasady ścisłej interpretacji tego przepisu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, błędnej wykładni art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR poprzez przyjęcie, że wykup przez skarżącego z 95% bonifikatą finansową udzieloną przez Skarb Państwa mieszkania położonego przy ul. O. [...] w G. nie jest równoznaczny z otrzymaniem przez skarżącego środków finansowych na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu Państwa, co w konsekwencji skutkuje zachowaniem przez J. P. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa art. 79 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy jest niewłaściwa i nieuzasadniona. W ocenie organu w niniejszej sprawie powinna być dokonana wykładnia celowościowa, bowiem bonifikata oznacza finansowe zmniejszenie ustalonej ceny towaru lub usługi, zaś pomoc finansowa w postaci wypłaconych środków finansowych na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest formą finansowej pomocy celowej. Z tych przyczyn bonifikata, jak również celowa pomoc finansowa mają ten sam cel w omawianym przypadku, tj. umożliwienie na bardzo dogodnych warunkach za 5% wartości rynkowej wykupu mieszkania, które spowodowało zaspokojenie potrzeb skarżącego i jego rodziny. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy o BOR stanowi, że prawo do otrzymywania równoważnika za brak lokalu przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 77 tej ustawy, nie posiadają lokalu w miejscowości służby lub w miejscowości odległej nie więcej niż 100 km od miejsca pełnienia służby. W ust. 2 art. 79 ustawy wylicza się przesłanki uniemożliwiające funkcjonariuszowi przyznanie równoważnika za brak lokalu. Natomiast zgodnie z brzmieniem ust. 3 przywołanego przepisu funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik, w wypadku gdy utracił prawo lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu lub domu, otrzymał środki finansowe na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa, małżonek funkcjonariusza otrzymał wspomnianą pomoc, a także gdy małżonek pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu. Należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby to do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zostało wyżej podniesione, otrzymanie środków finansowych na nabycie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa przez funkcjonariusza lub jego małżonka eliminuje go z kręgu uprawnionych do pobierania równoważnika za brak lokalu. Zatem chodzi tu o środki wyraźnie wyodrębnione z budżetu państwa i skierowane na cel pomocy finansowej, przeznaczone na zakup czy budowę przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego. Do takich środków należy zaliczyć wszystkie środki pomocy finansowej wyasygnowane z budżetu państwa, uregulowane w pragmatykach służb mundurowych, przeznaczonych na uzyskanie przez funkcjonariuszy tych służb lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego, a zatem środki dostępne tylko dla funkcjonariuszy danych służb. Również do środków finansowych określonych w art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, należy zaliczyć przeznaczone z budżetu państwa kwoty w postaci pomniejszenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w określonym rozmiarze, o którym mowa w art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Między innymi takie pomniejszenie wartości rynkowej lokalu o kwotę 95 % uzyskał J. P., zawierając umowę sprzedaży lokalu położonego w G. przy ul. O. [...], gdyż skorzystał on ze środków finansowych budżetu państwa w wysokości jakiej uległa pomniejszeniu cena rynkowa tego lokalu. Nie ulega wątpliwości, że celem art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest ograniczenie swobody ustalania ceny kwater i lokali sprzedawanych osobom uprawnionym (art. 56 tej ustawy) oraz zapewnienie im możliwości nabywania tych lokali mieszkalnych po korzystnej cenie. Cena ta ustalana (obliczana) na podstawie tego przepisu jest ceną wynikową i zawiera w sobie element pomocy finansowej z budżetu państwa dla uprawnionego funkcjonariusza do skorzystania z niej przy zawieraniu umowy sprzedaży lokalu. Funkcjonariusz BOR, który nabył lokal mieszkalny w wyżej opisanym trybie otrzymał więc środki finansowe na jego uzyskanie ze środków budżetu państwa, a zatem nie przysługuje mu, na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1 tegoż artykułu. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR i dopuścił się błędnej wykładni powyższego przepisu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.